農村社會保障體系是我國整個社會保障體系的重要組成部分。搞好農村社會保障
體系建設，既是適應社會主義市場經濟發展變化，及時有效地保障農民基本生活權益
的迫切需要，也是促進農村社會經濟穩定發展、搞好計劃生育的客觀要求。近些年來
，全國許多地方在農村社會保障體系建設方面進行了壹些有益探索。
農村社會保障體系建設的核心是農村社會保障制度。在農村社會保障制度中，需
要建設的具體制度又有很多，就目前而言，廣大農民群眾的基本要求與願望是實現“
生（存）有所靠、病有所醫、老有所養”，因而農村最低生活保障、農村養老保險和
農村醫療保險三項制度建設是其重點。同時，在農村社會保障體系建設中，還有壹些
重要關系尚需妥善處理。本文僅就這些問題作些研究、探討。
壹、農村最低生活保障制度建設
農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困
人口而建立的社會救濟制度。建立農村最低生活保障制度不僅是改革與完善農村社會
救濟制度的重大舉措，而且也是盡快建立農村社會保障制度的關鍵所在。目前絕大部
分地區在社會救濟中還是沿用“不規範、不統壹、實施中具有很大隨意性”的傳統辦
法，沒有建立農村最低生活保障制度；少數建立這壹制度的地區其制度也不夠完善。
因此，要搞好農村社會保障制度建設應以農村最低生活保障制度建設為突破口，加快
建設步伐，力爭到2000年在全國建立起較完善的農村最低生活保障制度。
1.科學確定保障線標準。確定農村最低生活保障線標準的基本要求是：既要能保
障農村貧困人口的最低生活，又要防止保障標準過高而形成養懶漢的傾向。其主要考
慮因素是：①維持農民最基本生活的物質需要。目前農民住房問題已基本解決，重點
是吃飯、穿衣的需要。各地要在認真調查研究的基礎上，準確測算出貧困對象年人均
消費水平和人均基本生活費支出。②農村經濟發展水平。主要是當地人均國民生產總
值、農民人均純收入等。③地方財政和村集體的承受能力。④物價上漲指數。由於以
上各因素是不斷變化的，保障線標準應隨著這些因素的變化而進行調整（壹般為壹年
調整壹次）。各地應在綜合考慮以上因素的基礎上，確定壹個科學可行的最低生活保
障線標準的參照系數。據我們對山東、雲南、河北、江蘇四省部分地區的調查，農民
吃、穿等最基本生活費用支出壹般占農民人均純收入的25～35％。1996年國家確定的
全國農村貧困線標準是基本生活費支出占農民人均純收入的27.5％。根據這些數據及
目前地方財政與村集體經濟的承受能力較低的實際情況，較為科學可行的最低生活保
障線標準應為基本生活費支出占農民人均收入的28％左右。由於各地的經濟發展水平
不同，參照系數亦有差異。經濟發達地區，農民收入水平高，基本生活費支出在人均
消費支出中的比重小，恩格爾系數低，參照系數可低壹點，以26％左右為宜；經濟欠
發達地區，農民收入水平低，貧困程度重，基本生活費支出在人均消費支出中的比重
大，恩格爾系數高，參照系數可高壹點，以30％左右為宜。為能盡快建立農村最低生
活保障制度，其保障線標準在起步階段可低壹點（但不要低於國家貧困線標準），以
後隨著農村經濟的發展、農民生活水平的提高及物價上漲幅度的變化而逐步調整、提
高。農村最低生活保障線標準以縣（市）為單位劃線為好。
2.合理籌集保障資金。通過社會救濟制度來保障人民群眾的基本生活，歷來都是
政府的職責。因此，保障資金的來源應以政府為主，決不能向農民個人伸手。在實際
工作中，保障資金可由省、市、縣、鄉各級財政和村集體合理分擔，社會捐贈和社會
互助等再補充壹點。至於各級財政及村集體的分擔比例應根據各地實際確定。壹般來
說，鄉村經濟條件好的主要由鄉鎮與村集體負擔；鄉村經濟條件差的主要由省及地、
縣、鄉三級負擔，其負擔比例可為2∶4∶4；鄉村經濟條件壹般的主要由縣、鄉、村
三級負擔，負擔比例可各為1／3或3∶3∶4。各級政府應將農村最低生活保障資金列
入財政預算。
3.正確界定保障對象。農村最低生活保障對象壹般包括因缺少勞力、低收入造成
生活困難的家庭；因災、因病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定
撫養人的老年人、未成年人、殘疾人等。據調查，保障被撫養對象壹般占農村總人口
的5～6％。界定農村最低生活保障對象，要以通過最大勞動努力仍達不到最低生活保
障線為衡量標準。要在全面掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧
原因等的基礎上，結合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出保障對象
的條件與範圍，嚴格按審批程序進行。另外，還要建立最低生活保障對象的檔案，以
便及時掌握保障對象家庭經濟狀況的變化，壹年調整壹次。
4.正確選擇資金管理與保障方式。最低生活保障資金的管理可采取的方式有兩種
：壹是將保障資金集中到縣壹級統壹管理，實行專戶專帳，按時下撥到鄉鎮統壹發放
；二是各級政府財政負擔的資金集中到縣壹級統壹管理，村集體負擔的資金，可由村
集體直接與保障對象簽訂合同或協議，按時發放。相比而言，第二種方式更可行壹些
。最低生活保障方式可靈活多樣。其主要方式有三種：壹是發放救濟金；二是發給部
分救濟金和部分實物（如糧食、燃料等）；三是制定優惠政策，如免除“三提五統”
、義務工、學雜費、部分醫療費等。
二、農村社會養老保險制度建設
90年代初以來，我國農村開始推行農村社會養老保險制度，使農民養老的方式開
始發生變革。到1996年底，農村社會養老保險已推進到1980個縣（市），投保農民
7200萬人，占適齡投保人數的14.5％。作為壹種正在探索中的新型保障制度，它仍需
要進壹步改革與完善。力爭到2000年初步建立、2005年基本建立起農村社會養老保險
制度。
1.養老保險的形式要靈活多樣。農村社會養老保險的具體形式很多，按投保人的
情況不同可歸納為兩類：壹類是普遍保險，即由個人直接向農村社會養老保險機構投
保而形成的保險，其保險費主要是由保險對象或其親屬繳納；壹類是職業保險，即與
某種職業有關的保險，如鄉鎮企業職工養老保險、村幹部養老保險、農村義務兵養老
保險、民辦教師養老保險、蠶農養老保險等，其保險費有的是保險對象與有關單位按
壹定比例繳納，有的則完全是由有關單位代保險對象繳納。這兩類養老保險形式特別
是第二類養老保險形式應大力倡導。
2.正確確定養老保險基金的籌集辦法。農村社會養老保險基金的籌集，在現階段
實行“以個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以扶持”的辦法是符合農村實際的，
這裏關鍵是要把握好“為主”、“為輔”、“扶持”的度。針對目前集體補助比重過
小、國家扶持微乎其微的狀況，應適當提高集體補助的比重，加大政府扶持力度。壹
般說來，在集體經濟實力較強的鄉村，集體補助所占比重以25％～40％為宜；集體經
濟實力壹般的鄉村應以20％～35％為宜；集體經濟實力較弱的鄉村應以15％～30％
為宜。對於政府方面，除繼續給予政策扶持外，可按集體補助的壹定比例給予財政補
助。對於農民個人方面，可動員較富裕家庭的農民提高投保檔次。
3.努力做好養老保險基金的保值增值工作。目前我國農村社會養老保險基金已積
累近百億元，且隨著農村社會養老保險事業的不斷發展，養老保險基金積累將加速，
養老保險基金如何保值增值問題日益突出。因此，要認真研究養老保險基金的保值增
值的辦法與措施，逐步使基金運營走向市場，實現基金的合理組合和最大增值。當前
，除應註意搞好與銀行的合作，提高儲蓄與購買國債的收益率外，還應根據國際上的
成功經驗，考慮在較安全原則下的多渠道投資。在農村社會養老保險搞得好的地區，
可嘗試建立保險基金的投資專營機構，按照市場化原則運營保險基金。國家應制定有
關政策，為養老保險基金的保值增值提供條件，如可考慮由財政發行特種高利率債券
，為保險基金指定專項建設項目等。管理費標準應盡量低，養老保險對管理費支出應
實行定額包幹制，超出定額的開支，應從同級民政部門的事業費中列支。
4.加強養老保險的管理。針對當前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的狀況，
必須加強和改進農村社會養老保險的管理工作，逐步實行規範化與制度化管理。壹要
建立健全適合當地實際工作需要的業務、財務、基金和檔案管理等規章制度，實行崗
位目標管理責任制，強化約束機制和激勵機制；二是要嚴格監督和檢查，及時向各方
面公布有關情況，增加透明度；三要健全實務規程，大力推行和普及規範化操作，逐
步推廣和運用計算機個人帳戶管理系統，不斷提高工作效率；四要加強對保險幹部和
壹般工作人員的培訓，爭取在2—3年時間內將在崗人員輪訓壹遍，努力提高幹部和壹
般工作人員的管理水平和業務素質。
三、農村醫療保險制度建設
目前我國農村的醫療保險，大體上有合作醫療、醫療保險、統籌解決住院費及預
防保健合同等多種形式，其中合作醫療是最普遍的形式。農村合作醫療制度是由政府
支持、農民群眾與農村經濟組織***同籌資、在醫療上實行互助互濟的壹種具有醫療保
險性質的農村健康保障制度。它在70年代曾壹度覆蓋了90％以上的農村，但80年代幾
乎都垮掉了。近些年雖有壹定程度的恢復與發展，但進展緩慢，1996年，實行合作醫
療的村數只占全國總村數的17.6％，農村人口覆蓋面僅為10.1％。實踐證明，多種形
式的農村合作醫療是農民群眾通過互助***濟、***同抵禦疾病風險的好辦法，也是促進
我國農村衛生事業發展的關鍵。因此，各地應積極發展與完善農村合作醫療，力爭到
2000年在全國大部分農村建立起合作醫療制度，並逐步提高社會化程度；同時，有條
件的地方可逐步向社會醫療保險過渡，到2010年全國建立起完善的農村社會醫療保險
制度。
1.正確選擇合作醫療形式。目前農村合作醫療主要有鄉辦鄉管、村辦鄉管、鄉村
聯辦、村辦村管四種形式。這四種形式都有其合理性、適宜性，在鄉鎮範圍內開展“
互助互濟”會有更強的抗風險能力，能進行更有效的監督管理並可以逐步提高社會化
程度，所以，以鄉辦鄉管為好。從合作的內容看，目前農村合作醫療主要有合醫合藥
、合醫不合藥、合藥不合醫等三種形式。這些形式是可以並存發展的，但應以合醫合
藥為主，因為它更能滿足農民群眾的醫療需要。
2.建立科學合理的合作醫療籌資機制。如果說80年代以前的合作醫療制度主要是
“成功地解決了農民看病吃藥、確保健康的問題”，那麽，在社會主義市場經濟體制
下的合作醫療還要解決“壹部分農民因貧困而看不起病，壹部分農民因病致貧、因病
返貧”的問題。然而，從資金籌集上看，目前的農村合作醫療制度仍存在著籌資額太
少、集體與政府補助不足的問題，從而不能很好地解決農民因病致貧、返貧的現象發
生。因此，必須建立科學合理的籌資機制。合作醫療資金的籌集應采取以個人繳納為
主，集體補助為輔，政府予以支持的辦法。集體補助部分要根據當地集體經濟狀況而
定，壹般應占籌集資金總額的20％；各級政府（主要是縣鄉二級）也應有適當的財政
投入，作為合作醫療的啟動、扶持資金，特別是對貧困地區合作醫療的建立應予以特
別的關註。集體與政府的投入比例都應隨著社會經濟的發展而相應提高。農民個人繳
納合作醫療資金數額以多少為宜，主要取決於兩個基本因素：壹是年人均醫藥費用實
際支出；二是農民願意每年繳納合作醫療資金的數額。據對浙江、河南等七省的調查
〔1〕，1993年農村居民人均醫藥費支出為97元，是上年農民人均純收入的7.14％；農
民願意繳納合作醫療資金的數額占農民人均純收入的1.7％。據我們對山東的泰安、濰
坊、濱州等七市（地）的調查，1996年農村農民人均醫藥費用支出為132元，是上年
農民人均純收入的7.83％；農民願意繳納合作醫療資金的數額占農民人均純收入的1.
52％。根據這些調查結果和我國農村實際，適當扣除集體與政府可能的補助與支持部
分，如果醫藥費用報銷比例控制在30％～80％的範圍內，農民個人應繳納的合作醫療
資金以上年農民人均純收入的2％左右為宜。
3.合理確定報銷比例，逐步提高保障水平。醫療費用的報銷比例應由各地合作醫
療管理組織根據籌資數額與以往醫療費用實際支出情況，按照“以收定支，略有節余
”的原則自主確定，壹般可控制在30％～80％的範圍內。在合作醫療的初建階段，
報銷比例可低壹點，但不可低於30％（因為低於30％就達不到醫療保險的目的）；以
後隨著農民個人交納、集體及各級財政補助資金的增加而逐步提高，但壹般不要超
過80％（因為超過80％就會出現“有病無病都看病，大病小病多拿藥”的現象，造成
醫療資源的浪費），以70％左右為宜。
4.強化管理與監督。壹要建立健全各項管理規章制度，並嚴格執行。各地政府或
行政主管部門要結合本地情況制定出農村合作醫療管理辦法與實施細則，各級合作醫
療管理組織要對資金籌集、報銷比例與減免範圍、財務管理、出診轉診、藥品管理、
衛生服務、審計監督等合作醫療的各個環節制定與落實相應的管理規章制度。要管好
用好合作醫療資金，實行專人管理，做到專戶儲存，專款專用。二要加強審計與監督
。要成立由有關部門和農民代表參加的監督組織，定期對合作醫療的實施情況進行監
督檢查，特別是對醫療資金的籌集、管理和使用情況，要進行嚴格審計，並向農民張
榜公布。各級合作醫療管理組織應定期向同級人民政府匯報工作並接受同級人民代表
大會的監督。
四、農村社會保障體系建設中應處理好的幾個關系
1.普遍保障與分類實施之間的關系。普遍保障是指農村社會保障的對象範圍，包
括所有農村社會成員及他們所需要的社會保障的各個方面。社會保障的科學機理是大
多數人群分攤少數人群的風險，覆蓋面越大，每個保障對象遭遇風險的概率越小，補
償越穩定。這壹“大數法則”也要求農村社會保障具有普遍性。分類實施是指農村社
會保障的主體、項目、資金籌集、管理方式、待遇標準等方面，要因地制宜，量力而
行，在不同地區、不同時期有所側重與區別。我國農村幅員廣大，各地社會經濟發展
很不平衡，農民對社會保障的要求也不壹樣，因而必須從農村實際出發，不可搞“壹
刀切”。在經濟發達地區，全面推進農村社會保障體系建設的條件已基本成熟，應采
取措施全面建立農村社會保障的各項制度及服務網絡，並逐步完善與提高；在中等發
達地區，全面推進農村社會保障體系建設的條件尚未完全成熟，應先重點抓好最低生
活保障制度、養老保險制度和醫療保險制度的建設，以後隨著社會、經濟的發展和工
作的深入，再全面推開；在經濟欠發達地區，可有計劃、有重點地分步實施，目前重
點是抓好農村最低生活保障制度的建立和社會互助與優撫工作，搞好養老保險制度和
醫療保險制度建設的試點，以後隨著社會、經濟的發展和工作的深入，再循序漸進地
全面推開。
2.農村社會保障體系內部和外部的各種關系。農村社會保障制度是由許多制度組
成的完整體系，各項制度功能各異，缺壹不可。同時，各項制度又存在著相互聯系、
相互制約和相互促進的關系。如搞好了養老保險與醫療保險，可為保險對象解除養老
的後顧之憂，身體好，收入多，貧困線以下的人就會減少，就能促進社會救濟事業的
發展；社會救濟搞好了，能幫助貧困的人解決基本生活問題，從而促其搞好生產經營
，增加收入，參加養老保險與醫療保險的人則多，也就促進了養老保險與醫療保險的
發展。反之，農村養老保險、醫療保險與社會救濟之間關系處理不好，都難以發展。
因此，農村社會保障制度的規劃、設計必須統盤考慮，統壹進行。
農村社會保障服務網絡是實施農村社會保障制度的載體和依托。因此，建立與完
善農村社會保障體系，還必須建立與完善農村社會保障服務網絡。當前，應盡快建立
起以縣為龍頭作指導、鄉為主體搞服務、村為基礎抓落實的救災扶貧、醫療預防保健
、優撫安置、老年人保障、殘疾人保障和婚喪改革等6個保障服務網絡。要發動社會
力量，廣辟籌資渠道，發展和興建壹批新的社會保障服務實體和設施，並在充分利用
現有服務設施的基礎上，通過挖潛、更新和改造，在保障項目、內容、標準及經營管
理水平等方面進壹步完善與提高，逐步實現農村社會保障服務網絡的社會化、實體化
、規範化、制度化，使其真正發揮保障服務作用。
由於我國各地農村經濟發展很不平衡，農民收入差距很大，加上不同農民對社會
保障項目和標準具有不同的要求，決定了我國農村保障的多層次性：第壹層是社會基
本保障；第二層是集體或企業補充保障；第三層是家庭（個人）保障。這三個層次都
可起到保障農民生活的作用，且可相互補充，因而都應搞好，但在不同的社會經濟條
件下則應有所側重。在經濟發達的農村，應以社會基本保障為主；在中等發達農村，
應是三者的結合；在經濟欠發達地區，則仍以家庭保障為主。在中等發達和欠發達農
村，隨著經濟的發展而將逐步轉向以社會基本保障為主。目前我國農村與城鎮的社會
保險是分別進行的，且這種狀況還要存在較長時間，但最終要實現二者的合軌。目前
，為減輕農村社會保障的壓力，城鎮社會保障的範圍應擴大到進城工作的農民工。保
險公司開辦農村養老保險和醫療保險也能起到保險的功能與作用，且可以進入社會保
險所難以涉及的領域，成為社會保險的有益補充。但是，由於商業保險是純商業性的
（以盈利為目的），難以發揮社會保障的功能，且有時會與社會保險發生爭奪保險市
場的矛盾，造成保險市場的混亂，因此，可允許保險公司在農村開辦養老、醫療保險
，但其行為必須規範。在實際工作中，要註意協調好社會保險與商業保險的關系，避
免發生矛盾。此外，在規劃、設計與實施農村社會保障時，還要註意與其它各項社會
經濟政策的相互銜接、配套。
3.社會保障管理體制統與分之間的關系。目前農村與城鎮的社會保障管理體制都
存在著政出多門、政事不分的問題。要解決這壹問題，必須處理好統與分之間的關系
，建立統分結合的社會保障管理體制。所謂“統”，就是要建立全國統壹的社會保障
管理機構，農村社會保障可作為壹個分支機構；所謂“分”，就是在統壹管理的同時
實行分工，即將行政管理、執行、監督機構分開，使之相對獨立、相互聯系、相互制
約。為此，必須成立如下機構：壹是行政管理機構——社會保障管理委員會。該機構
主要是履行政府的社會保障職能，負責制定包括農村在內的社會保障發展規劃、重大
政策和有關法規、規章，並對社會保障事業機構進行必要的指導與監督。二是執行機
構——社會保障事業管理中心。該機構負責社會保障事業的運作，包括實施社會保障
管理委員會制定的法規、政策與制度，負責日常業務管理，基金的征收、支付和運營
等，以後隨著社會保障事業的發展，基金的征收、支付、和運營要獨立出來，成立專
門的經營機構，以更好地實現基金的保值增值。三是監督機構——社會保障監督委員
會。該機構的職能是對社會保障事業管理中心的有關法規、政策、制度的執行情況和
基金的收支、運營等工作進行監督檢查。為確保監督的有效性，社會保障監督委員會
應是與社會保障管理委員會平行的機構，隸屬於政府或人大。
4.政府組織與農民自願之間的關系。農村社會保障體系建設是壹項涉及面廣、政
策性強、難度較大的工作，僅靠某壹部門是不夠的，只有黨委、政府高度重視，切實
加強領導，把組織、引導、支持農村社會保障工作作為政府行為，才能保證農村社會
保障事業的順利發展。因此，各級政府及有關部門應從農村社會經濟穩定與發展的全
局出發，把農村社會保障工作列入重要的議事日程，納入國民經濟和社會發展規劃，
認真研究加快農村社會保障體系建設的政策措施，下大力氣抓好這項工作。農村社會
保障體系特別是農村社會養老保險和醫療保險制度建設所需的資金，主要是以農民個
人為主籌集的，而目前大部分農民收入較低，社會保障意識也不夠高，如果采用行政
命令的辦法就會引起農民群眾的不滿，這不僅做不好社會保障工作，還會影響社會的
穩定。因此，政府在組織農村社會保障工作時，必須堅持因勢利導、個人自願的原則
。在實際工作中要加強宣傳教育，通過靈活多樣的宣傳教育形式，讓廣大農民群眾充
分認識到農村社會保障體系建設的重要性，並通過相應的法制教育，讓廣大農民群眾
認識到依法繳納社會保障基金是自己應履行的義務，從而增強廣大農民群眾的社會保
障意識，提高廣大農民群眾參與社會保障的積極性與自覺性。
註釋：
〔1〕葉寶德等：《七省14個項目縣合作醫療改革的基本模式》，《中國農村衛生
事業管理》1996年第12期。
責任編輯丁壹
參考文獻
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察》1997年第2期。
5.衛生部、民政部發布的統計公報與有關文件。
擴展閱讀：保險怎麽買，哪個好，手把手教妳避開保險的這些"坑"