壹、中國食品安全現狀
1974 165438+10月，糧農組織在世界糧食大會上通過了《世界糧食安全國際協定》，首次從糧食數量滿足人們基本需求的角度提出了“糧食安全”的概念。經過近30年的發展，目前，“食品安全”的含義包括幾大方面:從數量上看，要求人們能夠買得起、買得起自己需要的基本食物；從質量上看，要求食品營養全面、結構合理、衛生健康；從發展的角度看，要求在糧食收購中註重生態環境的保護和資源利用的可持續性。從這個角度來看，食品安全問題是壹個系統工程，需要社會各界的積極參與才能得到全面解決。
我國主管食品企業的政府部門也在積極倡導企業建立HACCP體系。特別是在突如其來的非典風暴之後，加強食品衛生管理，提高食品安全和質量成為公眾、政府和全社會關註的焦點。
國家認監委(CNCA)在《出口食品生產企業衛生註冊管理規定》中明確，六類出口產品企業必須建立HACCP體系。
國家質檢總局在《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》中鼓勵食品企業建立HACCP體系，提高企業質量管理水平；它還規定，已獲得HACCP認證的企業免除QS(食品質量安全市場準入標誌)申請的必要條件審查。
農業部在《優勢農產品質量安全推進計劃(2003-2007年)》中要求，在優勢農產品領域積極推進HACCP體系認證。
國家計委、國家經貿委和農業部聯合發布的《食品工業第十個五年發展規劃》強調，要督促肉類和水產品行業企業積極建立HACCP體系。
2002年7月，衛生部發布了《食品企業實施HACCP指南》，要求各地衛生行政部門積極鼓勵和指導食品企業實施該指南。
可見，HACCP體系已經成為國際公認的有效控制食品安全的有效手段。
1.食品質量安全
自2000年以來，全球糧食產量低於當年的消費量。2003年，世界糧食消費量超過產量9300萬噸，世界糧食儲備也降至30年來的最低水平。世界糧食貿易量每年約2億噸，但世界上仍有約8億人沒有解決溫飽問題。就我國糧食安全形勢而言，雖然2004年總體形勢有明顯好轉，估計約為4.6億噸，但糧食數量安全仍應繼續引起足夠重視。自2000年以來，中國每年的糧食消費需求大致在4.8-4.9億噸之間，產需缺口約500億公斤。由於還有壹定的糧食庫存和糧食進口調節，糧食供應基本可以滿足。到2030年，中國人口持續增長將達到峰值，預計將達到6543.8+0.6億，糧食等糧食安全將進入重要歷史時期。隨著人民生活水平的提高，肉、蛋、奶、水產品的消費量會不斷增加，糧食作為飼料的比重會增加，所以人均糧食擁有量的標準要提高。因為中國的統計中沒有飼料作物，所以這裏的“糧”實際上包括口糧、飼料糧和其他工業原料。
2.食品質量和安全
食品質量安全已成為全球關註的焦點之壹。從有關部門對食品質量的不定期抽查來看，目前我國常見的食品質量問題主要在三個方面:壹是衛生指標超標，菌落總數和大腸菌群嚴重超過國家強制性標準，有的甚至超過國家標準很多倍；二是過量使用食品添加劑或使用已明令禁止的食品添加劑，如苯甲酸、山梨酸含量超標，違規使用禁用合成色素、“瘦肉精”、“碳酸氫鈉”等；三是食品包裝和標簽不規範，存在很多虛假標簽、以次充好等人為“打假”現象。
3.食物營養結構的改善
2002年8月至2004年6月進行的全國全面營養和健康調查(第四次全國營養調查)的結果於2004年6月公布。結果顯示，我國居民膳食質量和營養狀況明顯改善，營養不良和營養缺乏患病率持續下降。與此同時，中國仍面臨著營養缺乏和營養失衡的雙重挑戰。
中國城鄉居民能量和蛋白質攝入基本得到滿足，肉、禽、蛋等動物性食物消費量顯著增加，優質蛋白質比例提高。與1992相比，農村居民膳食結構趨於合理，優質蛋白占蛋白質總量的比例由17%提高到31%。我國城市居民膳食結構不盡合理，畜肉類和油脂消費過高，谷類食物消費偏低。2002年，城鎮居民日用油量由1992年的65438±37克增加到44克。脂肪的供能超過了世界衛生組織推薦的上限，而谷類的供能明顯低於合理範圍。此外，牛奶和豆制品攝入量低仍是中國的普遍問題。
為實現全面建設小康社會的戰略目標，根據第四次全國營養調查結果，從國情出發，從急需出發，以機遇和分類指導為原則，從三個方面加強居民營養改善和慢性病防治工作:壹是加強政府宏觀指導，盡快制定相關法律法規，將國民營養與健康改善工作納入國家和地方政府“十壹五”規劃。五"發展規劃；二是加強農業、食品加工、銷售、流通等方面的科學指導，為改善營養、提高人民健康水平發揮重要作用；第三，加強公眾教育，倡導均衡飲食和健康生活方式，提高居民自我保健意識和能力。
4.食品資源安全
食品資源的安全性受到廣泛關註。食物資源主要包括兩類。壹類是為糧食生產提供“基本載體”的資源，如耕地資源、水資源、草地資源、森林資源等。國家通過實施“最嚴格的土地保護政策”，加強耕地質量建設，保護了耕地資源；通過控制水汙染，大力發展海洋健康食品和水產養殖，保護和開發水資源。另壹個是為食物提供多樣性的物種資源。中國是世界上物種最豐富的國家之壹，包括種子植物約3萬種，脊椎動物4000種，無脊椎動物20多萬種，昆蟲654.38+0.5萬種，苔蘚植物、蕨類植物和微生物數千種。保護和科學開發糧食資源已成為可持續發展戰略的重要組成部分。
5.食品工業的發展
食品工業取得了巨大的進步。由於國家加強宏觀調控，推進農業產業化，提高人民生活水平，改善食品消費結構，中國食品工業發展迅速。2003年，全國規模以上食品工業企業達到19395家；工業總產值1291354億元，按可比價格計算，比2002年同期增長19.67%；產品銷售收入達到1232950萬元，同比增長20.64%；利稅總額2267.52億元，同比增長65.438+08.24%，其中利潤698.04億元，同比增長32.47%。2003年，中國食品進出口總值為330.53億美元，同比增長33.40%，其中出口額為6543.8億美元，進口額為6543.8億美元，同比增長20.93%，進口額為6542.94億美元，同比增長5.428%，實現貿易順差44.65億美元。
2.食品安全發展對策
1.基本建立並逐步完善我國食品安全法律體系。
據我們初步統計，自1949以來，我國部級以上機關頒布的有關食品安全的法律、法規、規章、司法解釋和各類規範性文件多達840部。其中，基本法規107件，專項法規683件，相關法規50件；文革前7篇(5月前1966)，改革開放前1篇(2月前1978)，改革開放後832篇(2月後1978)。1979年8月28日國務院頒布《中華人民共和國食品衛生管理條例》(現已失效)，全國人大常委會於6月28日頒布《中華人民共和國食品衛生法(試行)》(1982+065438+10月9日，全國人大常委會於10月30日頒布了有效的《中華人民共和國食品衛生法》(以下簡稱《食品衛生法》)，1995。這三項法律規定先後構成了改革開放後我國食品安全法律體系的核心，對我國食品安全發揮了重要的、不可替代的作用。
但是，隨著經濟社會和科技的快速發展，以及人們對食品安全問題認識的不斷深入，我國現行食品安全法律制度的某些方面已經不能適應當今食品安全形勢的發展需要。《食品衛生法》作為食品安全法律體系的核心，對體系內其他法律法規和規範性文件的指導作用也有所下降。主要原因包括:
壹是《食品衛生法》等法律法規調整的範圍過窄。《食品衛生法》第四條規定:“凡在中華人民共和國領域內從事食品生產經營的，必須遵守本法。”從該條可以看出，《食品衛生法》中“食品”的概念是狹義的，不包括種植、養殖、貯存中的食品，以及與食品有關的食品添加劑、飼料、飼料添加劑的生產、經營或者使用。食品安全問題本身就涵蓋了從農田到餐桌的全過程，法律要體現食品在這個過程中的整個生物鏈。僅調整食品生產經營階段的食品安全法律關系，使得法律存在較大的法律監管盲區，導致政府部門對飼料中添加瘦肉精、大量農藥殘留、濫用抗生素、食品儲存汙染等諸多問題的監管滯後和不力。
二是《食品衛生法》確定的執法主體責任與實際情況脫節。根據該法第三條規定:“國務院衛生行政部門主管全國的食品衛生監督管理工作。國務院有關部門在各自的職責範圍內負責食品衛生管理工作。”1998機構改革後，我國食品監管主要由國家美國食品藥品監督管理局、公安部、農業部、商務部、衛生部、工商總局、質檢總局、海關總署等部委監管，食品安全多部門監管體系已經形成。2004年9月1日頒布的《國務院關於進壹步加強食品安全工作的決定》再次調整和明確了相關部委的職責分工。《食品衛生法》中執法主體責任的內容應根據現實的變化進行相應調整。
三是食品安全法律體系內容比較單薄，經濟社會和科技發展帶來的食品安全新情況、新問題大多沒有涉及。與發達國家的食品安全法律法規相比，我國缺乏壹系列保障食品安全的重要制度。比如食品安全應急機制、食品安全風險評估體系、食品安全信用體系、食品安全信息發布體系等。同時，我國食品安全法律體系中對“食品安全”等最重要、最基本的概念也沒有明確的法律界定。
四是食品安全法律責任規定不嚴謹，銜接不暢，內容不完整。以作為食品安全法律體系核心的《食品衛生法》為例。違反本法規定，食品生產經營過程不符合衛生要求的，責令改正，給予警告，可以處五千元以下罰款；拒不改正或者有其他嚴重情節的，吊銷衛生許可證。食品衛生是食品安全最基本的要求，違反衛生規定者應受到嚴懲。但根據這部法律，壹般違法情況下，除了責令改正、給予警告外，5000元以下的罰款都屬於執法部門的自由裁量範圍，更何況罰款上限太低。這種“可能”也為追究違法者的行政責任創造了迂回的空間，極有可能連5000元以下的罰款都不了了之。類似的規定加起來，執法不力是必然的。
再比如，《食品衛生法》第三十九條規定，違反本法規定，生產經營不符合衛生標準的食品，造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病，對人體健康造成嚴重危害的，依法追究刑事責任。根據《刑法》第壹百四十三條規定，生產、銷售不符合衛生標準的食品，只要足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病，就構成犯罪，應當依法追究刑事責任。兩者對比可以看出，在同壹個罪名上，《食品衛生法》要求違法行為具有造成人身損害的後果才構成犯罪，而《刑法》強調違法行為具有危害人身健康的危險時才構成犯罪。兩個尺度的不壹致，往往會導致行政執法部門在處理上述“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”的違法行為時，依據《食品衛生法》作出不移交當事人刑事責任的決定，以行政處罰代替刑事追究。法律銜接的不統壹，給了非法食品的擁有者喘息的可能，減輕了法律的懲罰，也耽誤了司法機關再次追究當事人的刑事責任。主要原因是之前修改了食品衛生法，之後修改了刑法。這期間無論是食品安全問題，還是國家對食品安全的重視程度都在加劇，刑法的修改順應了當時食品安全的要求。可見《食品衛生法》的滯後性已經顯現。
五是現行食品安全法律制度在落實食品安全監管機關及其工作人員的監管責任和失職追責機制方面仍有欠缺。
綜上所述，在建立我國食品安全法律體系的過程中，首先要組織修訂《食品衛生法》。是否將《食品衛生法》修改為《食品安全法》，目前仍有不同意見。我們認為，食品衛生只是食品安全問題的壹部分。無論從法律的名稱還是法律本身的內容來看，食品安全法律體系都應該圍繞“食品安全”這個核心來構建。有兩點建議:壹是將《食品衛生法》更名為《食品安全法》，進行全面修改和補充；另壹個是重新制定食品安全基本法，這是食品安全領域的“母法”。其基本內容至少應包括以下幾個方面:(1)目的:全面促進和保障食品安全。(2)定義:界定“食品”、“食品安全”等術語的法律含義。(3)食品安全監管範圍:國家對從農田到餐桌的食品安全進行監管。(4)監管體系:以法律的形式提出我國食品安全的基本監管框架和各方職能。(5)食品安全監管原則:保障人民健康，註重科學依據，控制與預防並重，公開、客觀、公正，等等。(6)其他社會階層的食品安全責任。主要是食品生產經營企業，包括食品相關行業、食品行業協會和消費者。(7)緊急處理。(8)標準測試，包括市場準入。(9)安全風險評估。(10)信用體系。(11)食品安全信息網。(12)宣傳教育。(13)行業協會和研究機構的推廣。(14)法律責任。強調監管主體的違法責任，做好與刑法的銜接，對違法食品生產經營者設定嚴厲的處罰。
法律的尊嚴是強制執行的，而不是制定的。法律再嚴格再完善，也必須由各級政府職能部門正確執行，才能真正發揮其保障食品安全的強大規範作用。如果行政執法部門不嚴格執法或因各種原因誤解和適用食品安全法律法規，即使這些法律法規再完善，也不會產生預期的效果。在如今的食品安全監管中，執法不力的問題是無法回避的。從我們了解和研究的壹些案例來看，很多食品安全事故都是因為失職或瀆職等執法不力，再加上地方保護主義，這並不奇怪。因此，“有法不依、執法不嚴、違法不究”成為我國食品安全監管部門執法中的頑疾。究其原因，無非是執法人員認識和運用能力薄弱，出於各方面感受和壓力的“人情案”，以及壹些執法人員以權謀私、地方保護。實現依法行政，必須重視執法人員的法律培訓和思想道德教育，制定嚴格的工作紀律和內部審批程序，完善行政執法人員的責任追究機制，建立重大案件集體決策制度，不斷加強執法監督，使法律法規落到實處。
2.建立健全權責明確、統壹協調的食品安全監管體系。
在延續歷史實踐的同時，我國現行的食品安全監管體系應借鑒管理制度行之有效的國家，使監管體系相對協調和集中，逐步創建我國科學協調的食品安全監管新模式。長期以來，我國對食品實行多頭管理。壹方面各個部門在執法中職責重疊，另壹方面存在模糊或者真空地帶，給不法分子創造了可乘之機。這樣，我國的食品安全就“都管了卻管不好”，這也給壹些部門的尋租制造了借口。2003年3月6日，國務院宣布在原國家醫藥產品管理局的基礎上成立國家美國食品藥品監督管理局。其意圖很明顯，希望國家美國食品藥品監督管理局在多重政策的情況下發揮協調作用。然而，由於管理框架、職責分工、行政成本、部門協調等諸多原因，食品安全監管體制問題在短時間內解決並不樂觀。有學者認為，多頭管理應該改變，向相對集中統壹的方向發展。我們認為，由於食品產業鏈太長，我國地域範圍大，生產力發展水平極不平衡，食品安全監管不可能也沒有必要統壹在壹兩個部門。當前應著力解決食品監管職責過於分散的局面，將食品安全監管職能相對集中，進壹步明確權責，通過建立高效權威的協調機制，提高監管效率，降低行政成本。
壹是可以考慮在目前的食品安全部際聯席協調會議的管理架構上有所突破，比如成立國務院食品安全委員會，對涉及國家食品安全的相關部門進行統壹協調管理，徹底改變目前相關行政部門各自為政、協調不力、管理重復、執法不力的局面。國務院食品安全委員會由國務院總理或副總理擔任主任，國家美國食品藥品監督管理局、農業部、衛生部、質檢總局、工商總局、公安部、商務部、海關總署等相關部委的領導或主管領導均成為委員會成員(關系較大的部級單位壹把手可擔任委員會副主任)。委員會秘書長(或常務副主任)和委員會辦公室或秘書處可設在某部(局、辦)，承擔委員會的具體工作。食品安全委員會的主要職責是:(1)審查食品安全相關法律法規或實施細則；(二)研究確定加強食品安全的重大政策；(三)審議全國食品安全工作的總體發展規劃和計劃；(四)決定需要向國務院報告的重大問題；(5)監督計劃、方案及相關重大工作的實施；(六)協調部門和地方之間的食品安全工作，組織重大事故的調查處理；(7)引導各部門、各地區和全社會支持和參與食品安全宣傳，促進食品安全健康發展。此外，各省、市、自治區、直轄市要成立與國務院食品安全委員會相對應的機構。
二是進壹步探索多種經營模式，將品種管理與“事業部”管理相結合，使集中經營鏈條和跨度小的品種由壹、二部管理。對於需要“分工”的管理，要明確界限和銜接的方式方法，特別是信息的溝通和共享，盡可能避免職能重疊。
3.建立比較完善的食品安全應急體系。
目前，我國在食品安全監管方面尚未建立起較為完善的食品安全應急處理體系。從實踐來看，壹旦發生食品安全事故，往往是監管部門事後趕著處理，相關部門趕著召開聯席會議，確定彼此的責任、分工和工作步驟。這種事後的應急處理，已經不能及時控制日益復雜的食品安全事故，也不能滿足公眾對政府高效處理此類事故的期待，更有可能導致部門之間相互推諉，信息溝通緩慢、無效。建立並不斷完善食品安全應急機制，不僅有助於解決上述問題，也有利於加強食品安全執法部門的隊伍建設。
食品安全應急管理過程包括三個階段(事故前、事故中、事故後)，在每個階段都需要建立相應的應急管理機制。應急管理機制的建立應圍繞五個主要環節:應急信息收集、應急預防準備、應急演練、損害控制和事後恢復。因此，有必要建立應急規劃體系、應急培訓體系、應急誘導體系、應急指揮中心(包括決策者和智囊團、應急隊伍和應急專家)、應急監測體系和應急資源管理體系。事故發生前的管理活動應盡量在事故爆發前解決事故。發生事故時的管理活動應註意將危害控制在最低限度。事故發生後，管理活動重在恢復原狀，吸取教訓。目前，北京、安徽、淮南、沈陽等地已經或即將出臺重大食品安全事故應急預案。不可否認，應急預案對於及時控制、減輕和消除食品突發事件的危害，保障人民生命安全和健康能夠起到積極的作用。但是，食品安全應急預案不同於食品安全應急處理機制。結合前面的分析，它們的主要區別在於:“計劃”是事後處理的，“機制”是在壹個系統中進行事前、事中、事後的管理；“預案”是多變的，“機制”是長期穩定的。“預案”靠事前溝通保障，“機制”靠制度建設保障；“預案”強調分工和職能，“機制”強調合作和責任；“計劃”因地而異，而“機制”要全國統壹，便於下達命令，上報信息。建議在各地現有應急預案的基礎上，逐步總結國內外相關經驗，在國家層面形成較為完善、系統的食品安全應急機制，並在全國統壹實施。
建立食品安全應急機制的前提是有法可依。因此，國家在建立食品安全應急機制的同時，應加緊出臺相關法律法規，明確應急機制各部門及其負責人的法律責任，對主觀故意隱瞞、不作為、隱瞞信息的行為追究法律責任。
4.完善統壹全面的食品安全標準和檢驗檢測體系。
第壹，盡快完善食品安全標準體系。
由於缺乏有效的統壹的標識協調機制，我國現有的食品安全標準在執行中存在諸多矛盾問題，如質量標準、檢驗標準或方法不同，含量限量要求不同等，這不僅讓相關食品加工生產者頭疼，也讓政府部門在諸多食品的監管中陷入尷尬境地。比如前段時間政府有關部門在清理全國黃花菜市場的過程中發現，我國對於黃花菜的含硫量沒有具體的鑒定標準，只能按照衛生部的幹菜食品衛生標準執行。按照這個標準，黃花菜的含硫量不得超過0.035 mg/kg。基於這壹數據，沈陽市衛生監督所查處了24.5噸“毒黃花菜”，引起了社會各界的廣泛關註。但農業部發布的《無公害脫水蔬菜標準》(NY5184-2002)規定，二氧化硫殘留量衛生指標不得超過100 mg/kg。由於兩個政府部門對黃花菜含硫量數值的分歧，黃花菜種植戶無所適從，黃花菜生產廠家叫苦連天，壹些執法部門盲目執法，政府監管效率大打折扣。國務院總理終於高度重視這個問題。2004年8月9日，衛生部發布2004年第16號公告，擴大了焦亞硫酸鈉和硫磺的範圍和用量，並制定了黃花菜中二氧化硫殘留量不得超過200mg/kg的新規定。至此，黃花菜含硫量的標準終於統壹了。綜上所述，我國很多食品安全標準和標準檢驗方法已經到了全面清理、修改和完善的階段。
目前，我國食品相關標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準四個層次，其中國家標準和行業標準有1000多項。目前，我國食品標準體系存在的主要問題是:總體水平較低，國家標準、行業標準和地方標準之間存在交叉、矛盾或重復，重要標準缺乏，標準前期研究薄弱，部分企業標準低於相應的國家標準或行業標準，部分標準執行不力，甚至強制性標準沒有得到很好實施。
與發達國家和國際組織相比，我國的食品安全標準與國際標準不接軌，導致標準的公信力較低。1961年召開的第11屆糧農組織大會和1963年召開的第16屆世界衛生大會都通過了建立食品法典委員會(CAC)的決議。如今，食品法典已成為全球消費者、食品生產加工者、各國食品管理機構和國際食品貿易的唯壹和最重要的基本參考標準。雖然我國在1986正式成為CAC的成員，但是食品法典的研究、評價和應用都不是很理想。CAC標準都是在科學的基礎上制定的。如果能在當前的食品安全標準體系建設中，選擇適合我國國情的食品標準，並參照遵循這些標準，就能盡快將國內的食品標準與CAC標準進行整合，既能避免重復勞動，又能節省大量財力。
近日，根據國務院《關於進壹步加強食品安全工作的決定》的要求，國家質檢總局和國家標準化委員會開始組織食品標準的制定和修訂工作。這項重要基礎工作的開展，將對提高我國食品安全水平起到非常重要的作用，將極大提高我國食品安全水平。
第二，加大對食品檢測研究和應用的投入。
在實施從農田到餐桌管理的食品安全保障體系中，檢測工作應隨著標準的修訂而不斷完善。檢測作為食品原料、生產加工、運輸營銷等環節內部自我監控和外部監督檢查的重要手段，直接影響著食品的質量安全。隨著食品中安全衛生指標限值的逐步降低，對檢測技術提出了更高的要求，檢驗檢測要向高科技、快速檢測、便攜、信息享受的方向發展。建立系統的食品檢測機構並逐步社會化，建立科學的檢測質量保證體系，加強檢測技術儲備和人員儲備，是從整體上提高我國食品檢測能力的重要舉措。“十五”期間，國家投入了壹定的資金用於食品安全檢測的研究。但從客觀要求看，十五期間應進壹步加大投入，特別是在快速檢測技術的研究方面，盡快將研究成果轉化為具體應用。
食品安全標準和檢驗檢測體系的統壹和完整，將為我國食品市場準入制度和壹系列食品安全監管提供有力的技術支撐。