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理解土地儲備專項債務:土地儲備融資的唯壹合法大門

土地儲備是指地方政府為了規範土地市場,促進土地資源的合理利用,依法收購土地,並對其進行提前開發和儲備以供土地供應的行為。土地儲備大致可分為土地收回、開發整合、土地儲備和土地供應四個環節,其中土地收購過程中的巨大資金需求是制約我國土地儲備發展的主要問題。

在專項債務隨地收儲之前,我國土地收儲的融資方式主要是以儲備土地作為抵押資產,通過土地儲備機構向商業銀行等金融機構借款。然而,土地儲備與壹級土地開發和平臺融資有著千絲萬縷的聯系,甚至成為地方政府隱性債務的來源。因此,近年來,我國地方政府融資體制經歷了兩次重要調整,土地儲備專項債券的誕生就是在上述背景下發生的。

(1)土地收儲融資方式兩大調整。壹是完善土地收儲職能部門管理,壹縣壹目錄管理,剝離城投平臺土地收儲職能。2001年4月,我國開始要求有條件的地方政府試行建設用地收購儲備制度。到2007年6月,11,國土資源部、財政部、人民銀行發布《土地儲備管理辦法》(國土資發[2007]277號),正式確立了土地儲備機構作為土地儲備工作具體實施主體的地位。但在制度實施之初,各地土地收儲機構設置和管理混亂,很多地方土地收儲機構多,土地收儲和土地開發混亂。為規範管理,2010年9月,國土資源部下發“兩改壹改”目標通知,明確要求土地儲備機構必須在2011年3月底前與所屬及所屬從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤,地方國土資源部門及所屬企事業單位不得直接從事土地壹級市場開發。2012國土資源部、財政部、人民銀行、銀監會聯合發布通知,提出建立土地儲備機構名單,加強土地儲備機構管理。2016年2月,四部委發布《關於規範土地儲備和資金管理的通知》(財綜[2065 438+06]4號),進壹步規範土地儲備機構,規定每個縣級以上(含縣級)法定行政區劃原則上只能設立壹個土地儲備機構,並要求土地儲備工作只能由納入名單制管理的土地儲備機構、各類城投公司等承擔。4號文之後,地方融資平臺被正式剝離土地儲備職能,各地成立儲備中心,作為土地儲備機構的目錄單位。目前,全國共有2000多家土地儲備機構。

二是規範土地收儲融資資金管理,專款專用,不得向金融機構舉借貸款。2015之前,土地儲備融資所需的大量資金主要來自銀行貸款。根據2007年《土地儲備管理辦法》的規定,土地儲備機構可以向銀行等金融機構申請擔保貸款,但土地儲備貸款必須專款專用,封閉管理,不得挪用。由於土地儲備貸款不能直接用於擴大城市基礎設施,地方政府開始通過融資平臺繞過土地儲備機構,低成本獲得土地然後向銀行抵押貸款用於各種地方項目,加劇了政府隱性債務風險。為防範地方政府債務風險,2014年9月,國務院發布《關於加強地方政府債務管理的意見》(國發[2065 438+04]43號),嚴格規範地方政府融資。2015新預算法規定,發行債券是地方政府舉借債務的唯壹合法形式。隨後,2016年,財政部、國土資源部、央行、銀監會發布《關於規範土地儲備和資金管理的通知》(財綜[2065 438+06]4號),明確規定土地儲備機構不得向銀行業金融機構借入土地儲備貸款,有土地儲備融資需求的土地儲備機構應當通過發行地方政府債券等方式籌集資金。2017財政部國土資源部發布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)62號》,對土地儲備專項債券的發行主體、償債資金來源、額度管理、發行機制、監督管理等進行了明確規定。自此,專項債券成為土地儲備融資的唯壹來源,也正式打開了土地儲備融資的“前門”。

(二)土地收儲的“前門”——土地收儲專項債券簡介2017年,北京市政府發行了第壹批土地收儲專項債券,各地土地收儲專項債券相繼出現。土地儲備專項債券主要有以下特點:

1.發行方是省政府。市縣政府發行土地儲備專項債券,需要由省政府統壹發行,轉貸給市縣政府。城投債的發行主體是地方投融資平臺,本質上是企業債。

2.發行規模限額管理。土地儲備專項債券納入地方政府專項債務限額管理。與地方政府利用融資平臺舉債等未納入預算的融資方式相比,土地儲備專項債券更有利於政府債務的控制和體現。

3.專款專用。土地儲備專項債券的發行和使用嚴格對應項目,土地儲備資金由土地儲備機構使用,防止挪用和濫用。但地方政府通過融資平臺發行的債券被廣泛使用,存在脫離預算和監管的漏洞。

4.項目收入融資是自我平衡的。發行土地儲備專項債券的土地儲備項目的土地出讓收入有穩定的償債資金來源,實現了項目收益與融資的平衡。而其他政府融資平臺的還款存在隱性政府擔保,很可能給政府造成較大的財政負擔。

5.信用等級最高AAA級。土地儲備專項債券的償債資金來源於相應項目的土地出讓收入,保障程度高,違約風險低。同時,主發行人為省級政府,土地儲備專項債券信用評價最高AAA級;而地方政府利用融資平臺發行的城投債信用等級差別很大,從A-1到AAA不等。

6.政府有責任支付。土地儲備專項債券名稱為“XX省、自治區、直轄市(本級或XX市、縣)土地儲備專項債券(X期)-XX省、自治區、直轄市政府專項債券(X期)”,債券償還和資金管理責任對應具體市、縣。對於城投債,2014之後的融資平臺新增債務不再屬於政府債務,地方政府可以不再提供擔保或還款承諾。

7.稅收優惠。根據2015《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》,地方政府專項債券免征企業所得稅和個人所得稅。其他融資平臺沒有這個優惠。

8.試點生命周期風險管理。6月21日,財政部、自然資源部在《土地儲備項目預算管理辦法(試行)》中提出,試點在土地儲備領域實行全壽命周期預算管理。構建地方專項債券和項目全生命周期管理體系,需要將項目劃分為生命周期階段,從專項債券發行前準備、建設管理、運營管理、資產管理、資金管理、信息披露、法律責任等方面全面落實風險控制措施,確保項目整體風險可控。

由此可見,土地儲備專項債券制度能夠更加清晰地衡量地方政府能夠承擔的債務規模和地方政府土地資產對債務的保護程度,遏制地方政府和融資平臺利用儲備土地變相違規融資。

土地儲備專項債券發展現狀及特點2017年7月中旬至2019年6月,全國共發行土地儲備專項債券449只,發行總額1269008億元,呈現以下特點:

壹是發行規模快速增長,成為地方政府專項債券的主要品種。第壹批土地儲備專項債券,也是最早的地方政府項目收入專項債券,由北京市政府於2017年7月發行,涉及朝陽區、東城區、石景山區、大興區5只債券,發行總額90億元。此後,在中央政策的引導下,地方政府土地收儲專項債券的數量和規模迅速增加。目前我國地方政府發行的770只專項債券中,土地儲備專項債券只有449只,占比58.31%,其次是棚戶區改造專項債券186只,占比24.16%。從發行面額來看,土地儲備專項債券發行總額為1269008億元,占全部項目收益債券的56.02%,是地方政府最主要的項目收益專項債券。

圖表1:土地儲備專項債券發行比例(截至2019上半年)

來源:Wind,如金融研究所。

圖表2:土地儲備專項債券面值占比(截至2019上半年)

來源:Wind,如金融研究所。

第二,從發行期限來看,主要是五年。根據2017《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》,土地儲備專項債券期限應與土地儲備項目期限相適應,原則上不超過5年。在實際發行過程中,有3年、5年、7年、10年四個期限,土地儲備債券發行數量分別為57、383、6、3只。由於土地收儲周期的考慮,5年期以上的土地儲備專項債券很少,如2019(壹期)新疆維吾爾自治區(新疆生產建設兵團)土地儲備專項債券。新疆生產建設兵團第八師天山路南土地儲備項目,項目計算周期為10年,建設期為1年,土地出讓經營期為9年,故發行債券。大部分土地儲備專項債券以5年期為主,占比85.30%,平均發行期限為4.81年,低於其他項目收益專項債券。

圖表3:項目收益專項債券平均發行期限對比

來源:Wind,如金融研究所。

第三,從發行面額來看,6543.8+0億元以下占比過半。土地儲備專項債券平均面額為28.26億元,中位數為8.67億元,最小面額為2億元,如黑龍江省牡丹江市、山西省運城市土地儲備專項債券2017;最高面額為436億元,為2018(二期)江蘇省土地儲備專項債務。大部分土地儲備專項債券發行面額為6543.8+0億元及以下,占比56.87%;其次是1-3億元面額,占比22.51%。

圖表4:土地儲備專項債券發行面值分布

來源:Wind,如金融研究所。

第四,從發行利率看,土地儲備專項債券利率較高,但仍具有壹定的成本優勢。土地儲備專項債券平均發行利率為3.84%,在各類項目收益專項債券中處於較高水平,僅次於教育項目和收費公路專項債券。但與銀行貸款等融資方式相比,土地儲備專項債券仍具有壹定的成本優勢。

圖表5:項目收益專項債券平均發行利率對比

來源:Wind,如金融研究所。

第五,從發行主體來看,廣東、江蘇、浙江發行金額居前。截至2019上半年,三省發行額之和超過總發行額的四分之壹,占比28.69%;東部沿海地區發行額普遍較高,東北和西部偏遠地區發行額較低。東北地區的吉林、黑龍江、遼寧三省發行總額為388.48億元,僅占發行總額的3.06%,相當於廣西壹個省。西藏和西北地區青海、寧夏、新疆、內蒙古五省區發行總額為249.65億元,僅占發行總額的65.438+0.97%。除港澳臺外,貴州省地方政府尚未發行土地儲備專項債券。

圖表6:土地儲備專項債券地區分布(億元)

來源:Wind,如金融研究所。

專項債收儲的影響:城投轉型與新型土地財政(壹)土地收儲模式倒逼城投轉型。

城投企業作為投融資建設的重要主體,為地方基礎設施建設和城市發展做出了巨大貢獻。土地資產是地方政府最方便可用的優質資產,將土地資產註入城投企業壹度是地方政府常用的支持方式。

土地儲備制度建立之初,城投企業和地方土地儲備機構的職能沒有明確界定。地方政府以劃撥的名義向城投企業註入各種土地資產,部分城投企業實際承擔土地儲備職能,以土地儲備的名義向銀行等機構借款。2010以來,監管層連續出臺多項政策法規,明確城投企業與土地儲備機構的關系,明確禁止城投企業從事土地儲備工作,並打開“前門”,允許地方政府發行土地儲備專項債券。

在監管政策日益嚴格的背景下,城投企業的融資和生存壓力明顯加大。各種政策,如“各類城投公司不得從事新增土地儲備工作”、“地方政府不得向融資平臺公司註入公益性資產和儲備土地”、“不得承諾儲備土地預期出讓收益作為融資平臺公司償債資金來源”, “不得再舉借土地儲備貸款”“禁止將儲備土地前期開發作為政府購買的服務項目”,密集出臺,針對性強,城投企業改革轉型迫在眉睫。 當前,通過投融資平臺公司的整合發展,化解地方政府隱性債務風險,使其轉變為自主經營、自負盈虧、自擔風險的市場化經營主體,已成為城投企業未來發展的新取向。

(2)土地財政的自我約束不斷加強。與過去的土地財政相比,土地儲備專項債券制度不僅是政府融資模式的變化,也加強了對地方政府土地供應的監管。與原有平臺融資相比,土儲債專項債券最大的優勢在於其發行和使用與項目嚴格對應,對其額度的控制可以有效加強對土儲項目的垂直監控和對地方政府舉債融資行為的監管,遏制地方政府和融資平臺利用預留土地變相違規融資。且專項債務利率普遍較低,也能在壹定程度上降低項目資金成本,從而在控制債務風險的同時優化資本結構。

但以土地儲備專項債券為主的專項債券結構仍未擺脫“土地財政”的陰影。2018年,全國土地使用權出讓收入65096億元,同期地方財政收入97905億元,兩者之比高達6.649%。土地儲備專項債券的償債資金來源於國有土地使用權出讓收入。

圖表7:全國土地使用權出讓收入與財政收入對比(億元)

來源:Wind,如金融研究所。

以土地出讓收入為主要償債來源的專項債務框架還存在壹些問題:

壹是土地出讓收入容易受房地產市場影響,尤其是國有土地價值相對較高,價格不斷波動。市場不景氣,地價下降,土地出讓收入達不到預期收益,加劇了金融風險。因此,2065438年6月21日,財政部、自然資源部在《土地儲備項目預算管理辦法(試行)》中提出,專項債券發行規模不得超過項目預期土地出讓收入的70%,建立土地儲備項目動態風險監控機制,實行項目全生命周期管理,防範風險。

二是隨著國家對房地產的持續宏觀調控政策,以及城市建設用地增量規模的減少,土地出讓收入的增長空間有限。如果沒有其他替代的基金收益來源,專項債券未來發展將面臨瓶頸。2019年地方政府專項債務限額為215萬元,且呈快速擴張態勢。但實際上留給地方銀行發債的空間還是有限的,這與未來巨大的土地儲備需求是矛盾的。

土地儲備的持續有序供應是地方經濟發展的重要保障之壹,被譽為城市建設發展的“先鋒”,關系民生、城市發展、籌集社會資金、保障城市發展用地,是城市經營最重要的前提條件之壹。從2017年第壹只土地收儲專項債券誕生到現在才兩年。要進壹步探索完善土地收儲專項債券制度,更好地與城市規劃、土地空間優化相結合,與土地市場調控相匹配,在提高土地節約集約和保障民生用地方面發揮更加積極的作用。

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