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摘要 我國政府采購法借鑒吸收了國際上通行的政府采購規則，但仍然存在種種缺陷和不足。這些缺陷和不足直接關系到能否在我國建立起真正、有效的政府采購制度。政府采購法所確立的基本原則能否在法律條文中具體化、政府采購的主體與對象、政府采購方式與模式、有效的政府采購的申訴制度和監督機制的建立等問題，是政府采購法中的重要問題。
關鍵詞政府采購 采購主體 采購方式 申訴制度
全文
在市場經濟條件下，政府配置資源的方式發生了根本性的變化，從以政府為主導的配置方式向以市場為主導的配置方式轉化。政府為履行其職能，必須以稅收等形式籌集資金，再利用這些資金采購公眾需要的公***產品和服務，即開展政府采購活動。加入世界貿易組織之後，我國的政府采購制度應當逐步符合政府采購市場的有關國際慣例，建立規範、科學的政府采購制度。從1999年4月9日開始，我國著手全國性的政府采購法的起草工作，在總結地方政府采購實踐和立法的經驗基礎上，經過反復的調研和論證。2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議正式通過了《中華人民***和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），該法已經於2003年3月1日生效。本文就我國《政府采購法》中的若幹問題，結合地方政府采購立法實踐以及政府采購的相關的國際慣例，對政府采購法的完善提出壹些建議和措施。
壹、政府采購的定義
政府采購，是指政府為了開展日常政務活動或者為社會公眾服務的需要，使用財政性資金以法定的方式和程序從市場上購買貨物、工程和服務的行為。政府采購包含了政府采購的主體、政府采購的對象、政府采購的資金來源等內容。從政府采購的概念，可以看出政府采購的基本要素有四項：第壹，政府采購的主體，是為開展日常政務或者為社會公眾提供公***服務的政府、國家機關以及其他相關機關或者團體；第二，政府采購必須以法定的方式和程序，國際上通行的采購方式是競爭性招標采購；第三，政府采購的資金來源是政府的財政性資金； 第四，政府采購的對象為貨物、工程和服務。
（壹）對政府采購的主體範圍。《政府采購法》規定是國家機關、事業單位和團體組織，是政府采購的主體。從目前的情況看，我國的地方性法規還沒有將國有企業的采購納入采購範圍，國有企業面廣量大，在國民經濟中的地位舉足輕重，為不影響國有企業經營自主權的落實，適應今後我國與其他國家對等開放政府采購市場的情況，對國有企業的采購是否納入《政府采購法》的調整範圍，應當作出區分。國有企業可以劃分為兩類，壹類是經營性國有企業，另壹類是政策性國有企業，對於經營性國有企業不宜納入政府采購範圍，而政策性國有企業應當納入政府采購範圍，其實質是政府職能的延伸，履行了政府在生產領域的職能，這類國有企業基本上不具有競爭性，使用財政性資金，為社會提供公***服務，而且其虧損也由國家進行彌補。因此，為加強財政支出的管理，提高財政支出的使用效益，應當把政策性國有企業的采購活動納入政府采購的調整範圍，但我國的《政府采購法》並未將這類企業納入政府采購的範疇。
《政府采購法》第二條第二款規定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”對政府采購的主體規定似乎非常清楚明了，但從操作層面上看，政府采購的主體還是有待於進壹步細化。這個問題在《關於<中華人民***和國政府采購法（草案）>的說明》中，對政府采購主體的範圍作出了詳細的說明， 但事業單位和團體組織的適用範圍還沒有窮盡，在政府采購中容易產生盲區。如我國臺灣地區政府采購主體為政府機關、公立學校以及公營事業，政府機關包括“中央”以及地方政府機關。公立學校，根據臺灣學者的解釋，不僅包括公立的中小學、公立大學，而且還包括公立醫院、圖書館、博物館等。 關於公營事業，無論是臺灣的政府采購法，還是現有的其他法律，都沒有壹個統壹的定義。
總之，政府采購的主體應當是國家權力機關、國家行政機關、國家司法機關以及財政撥款的事業單位， 但《政府采購法》將政策性國有企業排除在政府采購主體範圍之外，是我國《政府采購法》的不足之處。
（二）政府采購的方式。招標采購是國際上通行的政府采購方式。招標采購分為競爭性招標采購、有限競爭性招標采購和競爭性談判采購三種方式，其中競爭性招標也稱為公開招標，是政府采購的基本方式。此外，政府采購還有其他的采購方式，如詢價采購、定向采購、單壹來源采購等。但是，對招標采購，在實踐中有壹種不當認識，即將政府采購制度與招標制度等同起來，認為政府采購就是招標，招標是政府采購的全部，這是對政府采購制度的誤解。招標是壹種按照預先設定的程序和規定的條件，對外公開邀請符合條件國內外的制造商或者承包商報價投標，最後，由招標人從中選出價格和條件優惠的投標人，並與投標人簽訂合同。招標主要工作如下：第壹，前期準備工作，如采購人資格審查、研究招標方案、制定招標文件、確定采用所采用的招標形式等；第二，公開發布招標公告或者書面邀請投標人參加投標；第三，出售招標文件；第四，接受投標、開標、評標、決標等。
公開招標通過公告邀請所有符合條件的供應商參加投標，這種方式被普遍地認為是最有效地促進競爭、節約費用和實現高效率和其他采購目標，因而各國的政府采購立法都將公開招標列為其首選的采購方法。WTO《政府采購協議》、《聯合國國際法貿易法律委員會示範法》、《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會貸款采購指南》、《歐盟理事會指令》均鼓勵使用公開招標程序進行競爭性采購。
但是，由於采購環境、采購對象變化萬千，以及技術的復雜性、獨特性或者標準的獨特性，采購對象的價值較小，客觀形勢緊迫等因素，都可能使公開招標采購方法的使用受到限制，不能獲得最佳的經濟效益以及實現政府采購的目標，因此，就必須針對不同的采購環境、采購對象的性質等選擇適用公開招標采購以外的采購方法，使采購既能滿足政府采購競爭性、客觀性、透明度原則，又能實現政府采購經濟效益的目標。基於以上考慮，各國政府采購規則和國際政府采購規則都規定了公開招標以外的其他采購方法，但對這些采購方法的適用規定了嚴格的適用條件。公開招標以外的采購方法，實際上是指在采用公開招標程序不可能或者不適當的情況下采取的方法。依據國際政府采購規則的規定，這些方法具有如下特點：每種方法的采用必須符合其適用的采購環境；每種方法的采用均須經過主管部門的審批；采購機構應有書面報告，詳細說明其使用某種采購方法的理由。
WTO《政府采購協議》規定的其他采購方法有選擇性招標、限制性招標；《聯合國國際法貿易法律委員會示範法》規定的其他采購方法有兩階段招標、征求建議和競爭性談判、限制性招標、詢價采購、單壹來源采購以及針對服務采購的特點適用於服務采購的采購方法征求服務建議書；《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會貸款采購指南》規定的其他采購方法有有限國際招標、國內競爭性招標、詢價采購直接簽訂合同、自營工程、BOT和類似的私營部門投資采購等；《歐盟理事會指令》規定的其他采購方式有限制性程序和談判程序。
選擇性招標與公開招標不同之處在於采購機構邀請投標的方式不是通過發布公告，而是將投標邀請函直接寄發給壹定數量的潛在投標人，其他的程序則完全與公開招標程序壹樣。詢價采購適用於采購金額較小，現成標準產品的采購，是壹種最為簡單、省時的采購方法。單壹來源采購的使用，則是基於采購來源單壹的客觀性。在采購方法中，談判采購也占有壹席之地。談判采購首先適用於私營領域的主要采購方法，而在政府采購領域，談判采購在國防和服務采購中，也是主要的采購方法，但由於在競爭性、透明度等方面存在明顯的缺陷，政府采購規則對其適用規定了嚴格的條件和管理措施。征求意見是壹種較新的政府采購方法，上世紀八十年代在美國政府采購制度中確立。這種采購方法適用於服務采購、計算機采購等事先無法準確確定技術規格或者無法知道滿足采購要求的情況。
總之，國際政府采購規則為不同采購環境設計了壹攬子備選程序，並規定了每種程序適用的具體條件，其選擇的標準是采購方法的選擇，應當最大限度地滿足政府采購的基本目標和壹般原則。此外，網上政府采購是近年國際上比較流行的采購方式。通過這種采購方式，可以直接網上進行政府采購的招標，供應商的投標文件也可以通過網絡傳送。建立網上政府采購制度，可以打破空間限制，節省時間，減少人力和費用，同時，還可以實現無紙化辦公，節約大量的紙張，降低采購成本。從《政府采購法》的具體規定來看，我國政府采購方式基本符合國際通行的采購方式。
（三）政府采購的對象以及資金來源。政府采購的對象應采納國際通行的慣例，即貨物、工程和服務。毫無疑義，政府采購的資金來源是財政性資金，但是，從現在的情況看，我國的財政性資金由以下四個部分構成：（1）財政收入，即預算內資金，是國家財政參與社會產品分配所取得的收入，是實現國家職能的基本保障。（2）預算外收入，即指國家機關、事業單位和社會團體為履行或者代為履行政府職能，依據國家法律、法規和其他有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。（3）制度外收入，也稱之為“預算外的預算外收入”，即大致範圍有社會保障資金、政府集資、通過“創收”等形成的“小金庫”。（4）債務收入，即國內公債、國庫券、國外政府和國際金融機構的貸款等。鑒於以上情況，在政府采購立法中，我們應當確定財政資金的範圍，並盡可能將所有的財政性資金納入政府采購範疇，從而建立起規範的政府采購制度。但是，《政府采購法》並未對財政性資金進行界定，而《政府采購法》草案的說明則對此作出了規定：“草案將政府采購資金規定為財政性資金，即財政預算內資金和預算外資金。這兩類資金來源於稅收和政府部門及所屬事業單位依法收取的費用以及履行職責獲得的其他收入。”
（四）政府采購的門檻價。雖然WTO的政府采購協議正文並未規定政府采購的門檻價，但該協議的附件作出了規定，中央政府采購貨物和不含建築工程服務的服務為13萬個特別提款權、建築工程為500萬個特別提款權，省（州）級政府采購貨物和不含建築工程服務的服務為20萬個特別提款權、建築工程為500萬個特別提款權。從外國的政府采購立法和實踐來看，其他國家並未完全遵從《政府采購協議》的規定，因此，在門檻價問題上，我國應當采取較為靈活的措施。但我國的《政府采購法》並未規定具體的采購門檻價， 而是將這個權利留給了國務院和省級人民政府。將公開采購的門檻價留給省級政府，實際上容易滋生地方保護主義，可能在壹定程度上會妨礙市場經濟的發展，國內統壹大市場的建立。
二、政府采購模式
政府采購有三種采購模式，集中采購、分散采購、混合采購。集中采購是設立專業的采購機構進行統壹的采購活動，采購機構和政府機關相分離。 在建立政府采購制度初期，這種采購方式有利於構建規範的政府采購制度，形成良好的政府采購市場秩序，便於對政府采購活動的監督，此外，還可以有效的降低政府采購成本，節約財政支出；但其不足之處在於采購周期較長，可能降低政府機構的工作效率。分散采購是由各政府機關自行采購，具有便捷高效的優勢，其缺點是不易監督。采取集中采購與分散采購相結合的方式是混合采購，而混合采購方式可能較為適應我國遼闊的地域以及地區經濟發展差異較大的實際情況。從我國政府采購的歷史來看，以往的地方性立法主要采取了集中與分散相結合的采購模式。在充分考慮我國的現實情況，總結政府采購的實踐經驗的基礎上，《政府采購法》采納了集中采購與分散采購相結合的方式。
從國外的情況來看，政府采購沒有固定的模式。各個國家存在較大差異，即使實行相似的管理體制的國家之間，也存在差異；壹個國家在不同歷史時期，也實行不同的采購模式。香港和新加坡是城市性質的經濟成員。香港實行集中采購模式，除了低值商品外，壹律由布政司政府物料供應處實行集中采購。新加坡實行分散采購，但其采購模式有壹個變化的過程，在1995年5月之前，新加坡的政府部門實行集中采購，由中央采購局負責采購，而法定機構則自行采購。1995年5月，新加坡關閉了中央采購局，除少數項目外，實行分散采購。1997年9月，新加坡加入《政府采購協議》，並根據該協議制定了《政府采購條例》（Government Procurement Act）。該條例規定《政府采購協議》適用於新加坡所有政府部門和25個法定機構。即從高度集中的采購模式發展到極度分散的采購模式，這在壹定程度上說明了在建立政府采購制度的初期，集中采購有利於這項制度的建立。這項制度趨於完善之際，分散的采購方式則可能更有利於提高政府采購工作的效率。......