法律也好，政策也好，具體執行時都講究經典的三段論。政策法律是規範，當事人行為是事實，事實符合規範，即得出規範指向的應有結果——行政行為。這行為可能是行政強制、行政處罰，可能是行政命令、行政協議，或者是行政指導、行政告誡，或可訴或不可訴，或有強制性或無強制性。
第壹個需要厘清的基本問題是，縣級以上人民政府是否有根據疫情防控特殊需要限制經營的權力？
這個問題沒有爭議。根據《突發事件應對法》第四十九條：“自然災害、事故災難或者 公***衛生事件發生後，履行統壹領導職責的 人民政府可以采取下列壹項或者多項應急處置措施：（四）禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所， 中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及采取其他保護措施”
以及《傳染病防治法》第四十二條：“傳染病暴發、流行時， 縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經上壹級人民政府決定，可以采取下列緊急措施並予以公告：（壹） 限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；（二）停工、停業、停課； ?（五）封閉可能造成傳染病擴散的場所。”
縣級以上人民政府限制特定行業經營的具體舉措，可以籠統分為兩類： 壹是直接關停場所，暫停全部經營活動，例如棋牌室、洗浴中心、電影院和網吧等人員聚集場所； 二是經營時必須達到壹定的防疫要求，例如常見的藥店禁止銷售退燒藥，飯店禁止堂食但可以外賣，超市必須在門口安排專人測溫、查驗健康碼等。
之所以將有關防疫的措施細分，是因為之前的討論並未將這兩種實際差別很大的防疫措施區分，如果對違反上述兩類防疫措施的行為統壹用停業來處理，性質上存在重大差別，若不加區分，容易引起誤解，看似正反雙方在說同壹個問題，實則沒有針鋒相對，也無法將道理從細處講清楚。
為保證上述防疫要求落實到位，第壹種方法以公安機關為最後的保障，簡單、直接、有效，其法律依據是：
《治安管理處罰法》第五十條規定：“有下列行為之壹的，處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款:（壹）拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的。”
《關於依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》明確規定，對抗拒疫情防控措施尚不構成犯罪的，由公安機關根據治安管理處罰法有關拒不執行緊急狀態下的決定、命令的規定，予以治安管理處罰。
《突發事件應對法》第六十六條規定：“單位或者個人違反本法規定，不服從所在地人民政府及其有關部門發布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。”
上述法律條款串聯起來，邏輯無懈可擊，如果執行的好，絕對能夠保證政府規定的防疫措施落實到位，不會出現政策落空的現象。順理成章地，包括市場監管部門在內的其他行政管理部門可以通知、勸導經營戶執行防疫規定，在發現經營戶拒不執行防疫決定時，可以舉報到或者移交給公安機關處理。
但有爭議的是，在政府發布的大多數通告和預案中，對公安機關應該肩負的責任均在文末壹筆帶過，卻對各個行業主管部門在確保本行業經營者服從防疫管理方面大書特書。有些地方政府的防疫通告和實施方案中，甚至赫然規定了行政機關“責令關停”某些機構的責任，例如要求衛健委關停個體診所，文廣新局關停網吧KTV，教體局關停校外輔導機構，住建局關停房產中介，郵政局關停快遞點，當然還有市監部門關停飯店。對於那些只有營業執照沒有許可證的服裝店、健身房等經營者，則例行由市監部門兜底負責。
的認為，壹方面原因是地方政府為了行政便宜，需要調動起各個行業主管部門的積極性和責任心，以發揮群防群控的巨大作用，而且行業主管部門熟悉自己治下的行業經營主體，可以利用平時管理的權威，迅速有效將其規範到位。
另壹方面，從法律認定上講，無論是《治安管理處罰法》條款中“拒不執行”的“拒”字，還是《突發事件應對法》中的“不服從”和“不配合”，都需要有關部門去做初步的認定和證據收集，而不能壹味交由公安機關從頭查到尾，這在實踐中根本行不通，市監部門不能包打天下，公安機關也不能。
執法風險也因此產生，有些防疫通告裏明文寫道“由市場監管局責令停業整頓”，以至於有些執法人員讀罷就拿上封條，看到沒有按規定防疫的飯店，不分青紅皂白地關電關水關火清人，封條壹封，拂塵而去，文書自然是不會有的，還有下壹家店等著被關呢！
如此執行無疑是沒有分析清楚“責令停業整頓”的政策本意和法律性質，不講究方式方法地想當然執行。這不僅會親自找來壹口鍋背，甚至還可能會因為“幹得太好”，引起不好的社會影響，連累本級政府受到上級政府批評，通常說法是“壹刀切”。
因此，必須首先認真分析壹下“責令停業整頓”的性質。在之前的探討中，有觀點認為其是壹種行政處罰，也有認為其是應急管理措施，對其強制性亦有爭議。的認為，應再從細處著手，結合具體場景加以區分，得出準確的認定標準。
“責令停業整頓”的字面意思，是說讓沒有按防疫規定執行的經營者停止經營（停業），改正自己的違法行為（整頓）。
上文我們將防疫措施分為兩類，首先，對於第壹類防疫措施，即政府要求徹底停業關閉的棋牌室等機構來說，不存在所謂“整頓”，停業就是停業，除非政策改變，不會因為“整頓”好了就可以開業。在政府發布停業命令後，該行業內所有經營者必須停業，其原有的合法經營利益被命令剝奪，因此若其無視停業命令，仍在經營，主觀原因不問，客觀上構成非法經營，因非法經營所產生的收入為非法收入，故此時責令其停業並不會造成其合法權益受到損失。
《行政處罰法》第二條規定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其它組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為”。在政府有統壹關停命令的情況下，責令停業不會使經營者的合法權益減損，也不是借責令停業對違法主體予以懲戒，因此不屬於行政處罰。
那如果不屬於行政處罰，又是什麽呢？有觀點認為，按照《行政強制法》規定的“發生或者即將發生自然災害、事故災難、公***衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關采取 應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。”——這是應急措施或者臨時措施。
或者按照《突發事件應對法》規定的“突發事件發生地的其他單位應當服從人民政府發布的決定、命令，配合人民政府采取的 應急處置措施，做好本單位的應急救援工作，並積極組織人員參加所在地的應急救援和處置工作。”以及《突發公***衛生事件應急條例》規定的“應急預案啟動後，突發事件發生地的人民政府有關部門，應當根據預案規定的職責要求，服從突發事件應急處理指揮部的統壹指揮，立即到達規定崗位，采取有關的 控制措施。”——這是應急處置措施或控制措施。
遺憾的是，無論是《突發事件應對法》，還是《突發公***衛生事件應急條例》，均未能明文規定“責令停業”是否屬於上述措施。
法律條文中未挑明的，不代表就沒有確定的性質。這種情況下的“責令停業”，其實有明確的法律定義—— “行政命令”。
我國沒有專門規範行政命令的法律法規，但行政命令十分廣泛，散見於各種法律、規章、制度條文中。學術界的研究也不深入，尚處於描述和區分階段。例如，①行政處罰是對經營者科處新義務，行政命令是讓經營者履行應盡義務。②行政處罰是對經營者過去違法行為的懲處，行政命令則不限於此，可以面向未來，命令經營者在未來遵守法律法規，這壹點與行政建議又有差別。③行政命令具有糾偏性。最常見的行政命令是責令改正違法行為，如果超越了糾偏，對相當人的合法行為進行限制規範，則可能構成行政處罰。④行政處罰和行政強制應依法遵守相對較為繁瑣的程序，但行政命令只需遵守最低限度的壹般程序規則，如應收集壹定證據，以壹定方式表示出來。⑤行政命令是壹種意思行政行為，與查封、扣押等行政機關可以直接實施的實力行政行為不同。
因此這種情況下的責令停業因為是行政命令，具有巨大的便利性，無需按照行政處罰的程序，走立案、告知、聽取申辯、聽證、送達等繁瑣手續，只需收集證據，直接作出即可，甚至可以是口頭的。
這裏會出現另壹個爭議，即市場監管局能否根據政府在通告和預案中的規定，直接以自己的名義去責令停業。的認為，如果責令停業超過了糾偏的範圍，以至於限制了經營者的其他合法經營行為，這種責令停業就具有了行政處罰的性質。此時無論是通過授權方式，還是委托方式，縣級政府都不能將本該屬於自己實施的處罰事項轉交所屬部門實施，這本身違反了《行政處罰法》中有關授權和委托的規定。但是針對目前討論的第壹種違反防疫措施的情況，因其是行政命令，不是行政處罰，自然可以由縣級政府安排所屬部門實施。這裏的“安排”，如果參照《行政處罰法》的規定，應使用委托而非授權，其行政後果歸屬於縣級政府，具有可訴性，被訴主體也是縣級政府。即使有人認為連委托都是非法的，必須由縣級政府自己作出，也可以在具體執行上靈活處理，例如在責令停業通知書上加蓋縣級政府公章，或加蓋縣級防疫指揮部公章，或者在通告和預案中明確規定由具體執行的部門代章，落款縣級人民政府。具體下達責令停業命令的執法人員，應具有執法資格證，可以直接抽調到防疫指揮部，解決其本職工作帶來的表面矛盾；也可以還在原部門任職，只是在執行防疫管理措施時，其代表的是縣級政府。
這種情況下的責令停業，因其性質屬於行政命令，是意思行為，自身不具有強制實行力，與查封扣押等實行性的強制措施不同，也與法院裁定後的強制執行不同。
若經營戶被責令停業後仍不停業，行政機關不能直接對其經營場所大門上鎖並加貼封條。若如此做，就屬於自己強制執行了，而《行政強制法》第十三條規定：“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。”
行政命令也可以申請法院強制執行，但即使法院裁定準予強制執行，其向經營者下達的執行通知書也仍然是意思行為，本身並不具有強制的實行效力。在經營者明確表示不配合法院執行時，法院可以通過查封其經營場所強制其停業，此時出具的《查封裁定書》才是具有強制效力的實行行為。而且，法院在強制執行責令停業裁定時，也不壹定非要直接查封場所。所以，行政機關通過直接查封的方式強制經營者停業是錯上加錯。
現實中，疫情防控工作刻不容緩，若依法申請法院執行，即使按照緊急情況處理，仍需要多日才能達成停業目的，既占用了寶貴的司法資源，又嚴重減緩了行政效率，還不如直接告知公安機關，通過公安機關的潛在治安處罰迫使相對人遵守規定來得直接快速有效。
總結壹下，即縣級政府有權根據疫情防控需要發布停業命令，特定條件下市場監管局有權責令商戶停業（代行政府職能），市場監管局可以依據責令停業通知書向法院申請強制執行（代行政府職能），但任何情況下市場監管局都不能違反經營者意願強行鎖門加貼封條，類似的強制停業行為必須由法院依申請裁定是否實施以及如何實施。
也就是說，發布停業命令、責令停業、強制停業是三個不同的行為，不可混為壹談，不可想當然認為政府發布了停業命令，誰都可以責令停業；責令停業而不停業，自然就可以查封強制其停業，這是十分錯誤的。
第二，對於政府規定可以開業但是必須符合特定條件的經營者來說，例如不允許提供堂食的飯店提供了堂食，經營者若被“責令停業”，其因為違規提供堂食所獲得的非法利益自然不能實現，造成的這部分損失不能算作權益減損，但因為停業後其連合規的外賣也不得做，即使停業整頓後重新開業，停業期間已經損失的外賣利益不可復得，自身權益受損。再例如，飯店因為未能落實單人單桌的規定，讓顧客聚集吃飯，違反了防疫規定，若責令停業，自然顧客無法聚集吃飯，但飯店嚴格落實單人單桌會產生的收益也無法實現，這部分的合法權益受損。
簡單來說，商戶因為違反除全面停業規定以外的防疫規定而被責令停業，具有行政處罰的性質，而不僅僅是應急管理措施或行政命令。
這裏有點繞，主要是因為壹般認為“責令停業整頓”是全面停業，雖然制止了經營者的非法經營，也停止了經營者的合法經營，造成經營者合法權益受損，因此屬於行政處罰。近期的爭論也未能仔細分析這種情況下的“責令停業整頓”性質，籠統認為其不是行政處罰，就是行政命令，是水火不容的二選壹。的認為，在這種情況下，“責令停業整頓”在制止經營者非法經營方面屬於行政命令，在停止經營者合法經營方面屬於行政處罰，並非只有壹種性質。
引起爭議的關鍵還在於，《行政處罰法》將“責令停產停業、責令關閉”明確規定為行政處罰種類，如果囿於其字面意思，很容易把問題簡單化，將疫情防控期間的責令停業也通過字面意思，直接認定為行政處罰。實際上，“責令停業整頓”在作為壹種行政命令時，其含義模糊，裁量模糊，稍有不慎，就在命令中包含了處罰的內容。比如，責令停業而未規定停業期限，如果疫情防控措施調整，恢復了棋牌室的正常營業，那責令停業作為糾偏性行政命令就自然失效了；但處罰性責令停業則不會自動失效，需要經過行政機關再根據實際情況做出恢復其營業的決定。
倘若針對上述違規提供堂食和縱容顧客聚集吃飯的商戶，市場監管部門沒有責令其停業整頓，而是責令其停止供應堂食，責令其不得讓顧客聚集吃飯，這就壹目了然地屬於行政命令，不屬於行政處罰了。
再舉壹例，壹些美容店除了提供生活美容服務外，還兼賣化妝品，如果政府發布了美容院停業的命令，市監部門不分青紅皂白，直接責令該美容院全面停業，導致美容店無法售賣化妝品，無論其將其歸於行政命令還是行政處罰，兩者都於法無據，是為非法了。
同理，如果政府發布了禁止藥店銷售退燒藥的命令，市監部門發現某藥店仍在銷售退燒藥，則只能下達責令其停售退燒藥的行政命令，而不得責令其停業整頓，因為此時包含了行政處罰的性質。
縣級地方政府的防疫命令屬於規範性文件，是不能設定行政處罰的。因此，凡是責令停業會造成經營者合法權益受損，就具有行政處罰的性質，不管政府防疫通告和預案裏有沒有明文規定，都是違法的。
現實中，壹些縣區政府防疫命令確實要求自己下屬的執法部門對違反防疫規定的經營者“責令停業整頓”，這該怎麽辦？不做了是違反命令，做了是違法，而且還要走程序、下文書，效率低下不說，用什麽制式文書，文書裏又怎麽寫依據呢？尤其在上級政府通告措辭模糊、具體實施方案規定籠統的情況下，文書完全沒法下筆去寫，更別說送達強制執行了。有些人說，寧肯違反命令，不能違法，因為違反命令最多被調離崗位，得不到重用而已，違法了輕則被追責，重則被判刑。還有些人說，寧肯違法，不能違反命令，因為這違法的規定，是上級部門制定的，就是追責，天塌了有高個子頂著呢，基層人員怕什麽呢，況且大家都是這麽做的，法不責眾嘛。
這種多難困境並非無藥可救，基層執法人員應該積極發揮執法智慧，想到盡可能的兩全之策。比如，是否可以把第壹種情況中的合法行政命令“責令停業”以非強制形式執行，將第二種情況中的“停業”以非命令方式達成，既成全上級政府，也成全基層執法人員呢？
這裏需要簡單介紹另壹種行政管理方式——協商行政，理論的研究已經積累很多，但在實踐中經常讓位於主政者的個人管理風格，要依賴具體執法者的綜合素質才能較好實現。相較於命令式行政的單方面意思表示、強制性，協商行政更強調和相對人的互動和配合，往往能起到更好的效果。這裏不再展開探討，具體到本文討論的“責令停業整頓”，就需要在執行中去除強制性，通過協商合法達成目的。例如，倘若“管理對象經教育後主動停業”，則既不是行政命令，也不是行政處罰了。雖然“責令”從字面上說具有強制性，但具體的執法操作可以讓“責令”變得不具有強制性，單純成為壹個用詞。