我國農村衛生服務提供的主體是鄉鎮衛生院，但在很多地方，政府對衛生院的投入始終維持在低水平。1998年全國衛生事業費238億，加上國家預算內基建撥款19億元、科研機構經費28億元，則屬於政府投入衛生機構的總額達330億元，而為九億農村居民服務的49969所鄉鎮衛生院僅獲37億元的政府投入，占11.2%。
在我國現階段，除了覆蓋全國、擁有106萬衛生技術人員、346億元資產的5萬所鄉鎮衛生院外，還有哪支力量能成為向九億農民提供基本醫療、防疫保健、公***衛生服務的主體呢？八十年代中後期，農村經濟體制的急劇變革，使原有的農村衛生服務網絡還沒來得及做適應性調整，衛生院就陷入解體和半解體狀態。
壹些地方為了減輕財政負擔甚至拍賣了衛生院。有識之士認為，解決公平問題的
方式固然不是單壹的依靠政府，但毋庸置疑的是：如果不通過政府最大限度地運
用再分配職能和社會管理職能，是不可能真正解決公平問題的。拍賣衛生院是壹
種無奈的選擇和不幸的結局，是政府從農村基本衛生服務的提供者和組織者的角
色中退出。
怎樣面對農民的因病致貧、因病返貧問題，坐看公***衛生服務提供主體殉葬
而任由包治百病的野郎中橫行嗎？對於這樣壹項應該認真管理的公益事業，有的
地方則是痛定思痛、勵精圖治，在保持產權公有的前提下，由政府綜合運用計劃
調節和市場調節兩種手段，變革體制、保全機構，使衛生院脫胎換骨重獲新生。
安徽省肥西縣的做法堪稱壹絕。
肥西縣是在八十年代中後期鄉鎮衛生院發生失
控和惡化的，壹些本來可以控制的傳染病明顯上升，1989年出現脊髓灰質炎流行
，全縣發生了52例脊灰病人。1991年縣委、縣府果斷采納縣衛生局的建議——將
鄉衛生院的管理權全部收歸縣衛生局，整整用了十年時間，楞是在壹個中部地區
經濟不發達農村初步建立了卓有成效的縣、中心、鄉、村四級農村衛生服務體系
和農村管理體系。
農村衛生服務供求關系的形勢：1.不是缺醫少藥，而是“醫”濫“藥
”多；2.供給結構不合理、分布不合理、價格不合理，造成秩序混亂、質量低劣
、費用過高的主要矛盾，講到怎樣從源頭制止刺激需求、惡性競爭的弊端，緊隨
縣行政區劃變化將原先56個農村衛生院撤並為31個，堅決遵守需求能力決定設置
規劃，設置規劃決定機構審批，而且排除壹切障礙堅決實施。從農村衛生院活力
不足，人事制度是關鍵環節，講到控制農村衛生院盲目增人擬定的“雙層控制”
制度，以及在全縣各鄉鎮衛生院實行限期下崗、定編定崗、競聘上崗、分流轉崗
，全員聘用制增強了農村衛生院的活力。從原先肥西縣農村衛生事業費分配方法
形成衛生院吃國家大鍋飯、職工吃衛生院大鍋飯的弊端，講到1992年他們逐步實
行衛生事業費分配與人員工資脫鉤，變投向供方為投向需方，變吃飯錢為辦事錢
，1995年將衛生事業費分為任務經費和專項經費，獎優罰劣，集中資金用於衛生
機構建設；從鄉衛生院普遍存在向醫療方向盲目發展的趨勢，談嚴格功能定位、
避免盲目投資和無序競爭；又從強化資產管理、嚴防農村衛生院公有資產流失，
講到抓大帶小，建“管理鏈”，保“服務鏈”，鄉村衛生服務壹體化的延伸。他
還就經濟體制改革過程中，政府對於社會經濟活動以及社會事務管理怎樣進退表
述個人觀點，有理有據有創新有思考，從而顯示了壹個基層衛生局長十年磨壹劍
的恒心和毅力。
事實上強化主管職能、循序漸進銳意改革讓肥西縣這個並不發達地區衛生事
業蓬勃發展，鄉鎮衛生院人員減少了，服務能力增強了，衛生院積累增加了，職
工收入提高了。改革是否成功，衡量標準是唯壹的，那就是老百姓是否受益。而
肥西縣強化職能管理的結果在健康指標上得到有力證實：2000年和1990年相比，
嬰兒死亡率、五歲以下兒童死亡率、五歲以下兒童營養不良發生率和孕產婦死亡
率分別從52.48/千分、67/千分、12.36%、83.2/10萬下降到16.8/千分、20.4/千
分、3.2%、20.2/10萬；甲乙類傳染病發病率從223.48/10萬下降到131.27/10萬
，肝炎發病數從608例降到367例，痢疾從431例降到277例，傷寒由16例降到3例
，脊灰從3例降到0，麻疹從52例降到6例，百日咳、流腦、出血熱、鉤體病、乙
腦、瘧疾也分別從112、9、30、11、151、599例降到2、0、2、0、3、3例。
肥西縣“抓大帶小”建管理鏈的做法是個創舉。他們將其分為輔導型和接管
型。“輔導型”指由中心衛生院按相關規章制度在業務管理和財務管理上對鄉鎮
衛生院進行日常輔導；“接管型”則指在鄉鎮衛生院出現了自身難以排除的險情
時，由中心衛生院(或縣直衛生機構)組織接管。接管分為兩種形式，壹是“管理
層接管”，由中心衛生院派人到鄉衛生院擔任院長、會計，另壹是“全員接管”
，主要針對嚴重陷入混亂的衛生院，由中心衛生院組織壹套人馬全面接管衛生院
所有崗位。無論哪種接管，最後都要在鄉衛生院實現“三個壹”：即構建壹種全
新的運行機制，擬定壹套完整的管理制度，培養壹個可以全面負起責任的院長。
接管單位在實現“三個壹”之後撤離，由鄉衛生院獨立運轉。
肥西縣有96萬人口，2000年財政收入為1.9億元，地方財政可用財力僅為1個
億(其余主要為非稅和新稅)，屬於我國中部地區經濟部發達的農村。2000年全縣
衛生事業費692萬元(包括衛生局的行政經費)，人均6.92元，在安徽省68個縣市
中位於第40位，衛生事業費水平屬於中等偏下，之所以能夠在這樣壹個經濟水平
下使農村衛生服務體系和農村衛生執法體系初具規模，得益於縣裏的官員對於關
系到廣大農民切身利益的社會事業不是簡單的壹“包”了之、壹“股”了之、壹
“賣”了之。
-農民健康不容忽視
城鎮醫療體制改革正在大刀闊斧地進行，而農村醫療衛生服務也面臨著繼承
發展和體制轉軌問題。隨著城鄉、東西部對醫療的投入差距越拉越大，社會對農
民健康的關註欠賬也越來越多。由國務院體改辦、國家計委、財政部、農業部、衛
生部***同簽發的《關於農村衛生改革與發展的指導意見》出臺，強調農村衛生工
作是建設社會主義新農村的重要內容，是保障廣大農民健康，保護農業生產力，
振興農業經濟和維護社會穩定的大事，是我國衛生工作的重點。建立適應社會主
義市場經濟體制要求和農村經濟社會發展狀況、具有預防保健和基本醫療功能的
農村衛生體系，實行多種形式的農民健康保障辦法，使農民人人享有初級衛生保
健。
這個指導意見就十個重點進行了闡述，分別是：全面落實初級衛生保健工作
，改革衛生管理體制，健全衛生服務網絡，推進鄉鎮衛生院改革，提高衛生技術
人員素質，完善衛生經濟政策，加強藥品供應與使用的管理，實行多種形式的農
民健康保障辦法，重視做好貧困地區和少數民族地區的衛生工作，加強組織領導
等。此外還有8個配套文件正在制定中。
農民的初級衛生保健，是壹項長期的工作，指導意見強調“地方政府要認真
貫徹‘預防為主’的方針，高度重視發展農村初級衛生保健工作，將其納入國民
經濟和社會發展規劃，並隨著農村經濟發展逐步提高初級衛生保健水平”。衛生
院是特殊的機構和冠名，提供非營利的綜合服務和公***衛生管理，所以指導意見
特別提出鄉鎮衛生院的人員、業務、經費等由縣級衛生行政部門按職責管理。針
對我國鄉村醫生大多是速成的這壹嚴峻現實，指導意見要求鄉鎮衛生院醫生在3
至5年內達不到執業助理醫師資格的要轉崗分流，並力爭用10年時間在大部分農
村地區完成鄉村醫生向職業助理醫師的轉化。關於衛生經濟政策，指導意見重點
提出規範政府對農村衛生事業補助的範圍和方式，隨著經濟增長和財政收入的增
加，調整衛生支出結構，加大對農村衛生的投入力度。為了保證農民用藥安全，
指導意見支持和鼓勵向農村發展藥品連鎖經營，提倡促進農村衛生機構集中采購
藥品，或由鄉鎮衛生院為鄉村醫生統壹代購藥品，明確村衛生室和鄉村個體診所
除可經銷由省級衛生、藥品監管部門審定的常用和急救用藥外，不得從事藥品購
銷活動。指導意見特別重視貧困地區和少數民族地區的衛生工作，表明中央和省
級人民政府要加大對農村貧困地區和少數民族地區的財政轉移支付力度，並根據
需要安排扶貧資金用於衛生扶貧，同時要采取換糧、改水或集體遷移等綜合性措
施，力爭在5年內使危害嚴重的主要地方病得到基本控制。在中國，90%的農民是
自費醫療，合作醫療才占10%，指導意見要求各級政府加強對合作醫療的組織領
導，籌資以個人為主，集體扶持，政府適當支持，有條件的地區還可以實行大病
統籌，幫助農民抵禦個人和家庭難以承擔的大病風險。