關鍵詞 農業技術推廣 體制因素
中圖分類號 S43
農業病蟲害防治是確保農業穩產高產的重要環節。然而，防治過程中大量使用化學農藥，造成環境汙染和生態破壞，直接危害人類健康。因此，研究和采取兼顧經濟效益和環境效益的防治措施顯得尤為重要。1993-1996 年，在亞洲開發銀行（ADB）的援助下，在湖北省天門市開展了棉花害蟲綜合防治（IPM）試點項目，研究環境安全、非化學、高效的防治措施，並開發出壹套適用於中國主要產棉區的棉花 IPM 技術體系。本報告介紹了 IPM 項目及其推廣過程，討論了環境壓力導致技術變革的可行性以及影響技術變革的制度因素相關問題，並針對這些問題提出了政策建議。
1 背景
湖北省天門市總面積 2260 平方公裏，人口 167 萬。該市地處中國長江中遊棉花主產區，目前棉花總產量居全國縣市首位，棉花生產和以棉花為原料的紡織業在全市經濟發展中占有重要地位。
天門市棉花病蟲害的防治從上世紀五六十年代開始逐步使用農藥。80年代以來，棉花病蟲害危害不斷加重，化學農藥使用量不斷增加，品種不斷更新。化學防治方法帶來三個問題，壹是由於害蟲本身產生抗藥性往往導致防治失敗，陷入 "病蟲危害--化學防治--病蟲危害加劇 "的惡性循環中；二是防治成本的增加使生產成本不斷提高；三是農藥汙染程度不斷加重。在我市棉花種植歷史上，壹直不斷研究減輕農藥汙染的防治技術。70年代，由於農藥（主要是有機磷、有機氯）施用過多，全市居民普遍患肝病、眼病，1975年全市征兵甚至招不到壹名身體合格的飛行員。1976年天門市決心搞生物防治，發明、生產並大規模使用生物農藥！"1978年底，天門市徹底推翻了生物防治技術，改用化學防治。上世紀80年代，我國植保系統提出了 "預防為主，綜合防治 "的指導思想，天門市於1985年又調整了防治思路，探索綜合防治技術，逐步摸索出了農業防治、生物防治和物理防治等壹系列非化學防治手段。
天門市IPM項目的實施，對病蟲害綜合防治技術的研究和發展起到了重要的推動作用。IPM全稱為integrated pest management，譯為有害生物綜合治理，有害生物綜合治理技術的目標是兼顧經濟效益和生態環境效益，壹是控制和減輕有害生物危害，二是降低防治成本，三是保護生態環境。壹是控制和減輕病蟲害，二是降低防治成本，三是保護生態環境。由此可見，與以往由土地和人口壓力引起的技術變革不同，IPM 項目是由環境壓力引起的技術變革。
項目的實施包括：建立田間應用研究基地，開展基礎調查；②在基地開展現場示範和棉農培訓。天門市成立了農民田間培訓學校，開辦了農民師資班（TOT）和農民培訓班（FFS）；③開展棉花IPM技術信息交流，建立計算機數據庫，匯總調查結果，進行統計分析，為IPM對策設計提供依據，為大面積推廣棉花IPM技術奠定基礎。
2、IPM項目效果評價及存在問題
在項目實施期間（1993-1996年）天門市政府和農業部門高度重視IPM項目工作，成立了以分管副市長為組長的項目協調小組，直接領導項目工作的實施。成立了農民田間培訓學校，按照項目實施方案的要求建立了試驗區，開展了田間調查和培訓活動，按計劃完成了項目的各項工作任務。
IPM項目不僅要研發棉花綜合防治技術體系，還要註重該技術的大面積普及和推廣，因此項目的實施包括技術和操作兩個層面：與中國植保系統綜合防控的思路和做法相比，IPM項目在技術和操作上都有明顯的特點，壹是具有較強的環保導向性，強調以技術 為先導，在技術上強調以促進棉田生態平衡為前提，減少化學農藥的使用，充分利用害蟲的天敵抑制和減輕害蟲危害；二是具有分散決策（或農民決策）導向性。在大田種植中，每塊田的微生態系統都有差異，田間害蟲的發生程度和益（蟲）害（蟲）比例也不同，因此，防治措施要根據具體情況確定，不能搞 "壹刀切"。考慮到農民是農村的微觀經濟主體，農民直接從事農業生產，整天與土地打交道，對自己耕種的田地情況最了解，因此，在防治操作中否定天門植保系統現有統防統治的指導思想，強調農民層面的決策。上述兩個特點之間存在著因果聯系。要充分把握具體田塊的利害比，促進棉田生態平衡，就必須堅持 "以農為本，分散決策 "的指導思想。如果不實行分散決策，仍然堅持統防統治，就很難做到因地制宜。"壹刀切 "式的做法往往會破壞棉田的生態平衡。
2.1技術層面的效果評價
①樹立病蟲害防治的環境保護和生態平衡理念，使農業部門和當地農民充分認識到統防統治的必要性和可行性；通過研究和培訓，使農業部門和當地農民的技術知識和防治水平得到明顯提高；③建立壹套完整的適合湖北棉區的棉花防治技術體系，建立棉田主要病蟲害防治技術體系。主要內容是以棉花為中心，以促進棉田生態平衡為前提，根據棉花生育期分階段實施各項技術措施；④建立農民田間培訓學校。與國內農技部門以往的培訓方式不同，IPM 項目有自己獨特的培訓方式，註重田間培訓，通過在田間調查、實驗的方法讓學員掌握棉花 IPM 知識。註重學員的參與性，培訓形式更加生動有效。每次培訓結束後，農民師資班的學員都會組織當地農民進行培訓。通過培訓學校的建立和培訓活動的開展，使農技處掌握了培訓農民的有效方法，使這種培訓活動在當地形成多個分支，循環往復。
IPM項目的實施在技術層面取得了良好的效果，通過調查、試驗和示範，研究制定了壹系列適合江漢平原主產棉區的IPM技術措施，使 "預防為主，綜合防治 "在內容和具體措施上得到了充實和完善。
2.2操作層面的效果評價
與技術層面取得的良好效果相比，操作層面並沒有達到預期的效果，雖然IPM項目的壹些技術措施在防治上得到了大面積的采用，但並沒有因地制宜、分散決策，防治上存在 "壹刀切 "的作風。"雖然在大面積防治中采用了蟲害綜合防治項目的壹些技術措施，但沒有因地制宜、分散決策。雖然經過培訓的學員在防治技術和技能上都有所提高，但在將 IPM 知識和技術措施應用於自己的棉田時，受到了 "統防統治 "技術措施的限制。可以說，IPM 項目的實施並沒有說服當地官員和農業部門改變 "統防統治 "的做法。
由於蟲害綜合防治項目在技術上和操作上環環相扣，操作中缺乏分散決策，降低了技術效果。因此，問題的關鍵在於現行控制體系與 IPM 技術體系之間的矛盾。IPM 技術無法在現行的控制體系中有效實施，新技術的引進和推廣受到體制因素的影響。
3農業調控決策者與調控體系：問題的癥結及其分析
在實施 IPM 項目之前，CABI 對我國農業調控現狀的判斷是：在現行的家庭聯產承包責任制下，土地由農戶經營，因此農戶在農業調控中具有決定性作用，即擁有土地承包權的分散農戶是農業調控的決策者。也就是說，擁有土地承包權的分散農戶是農業調控的決策者。綜合防治技術體系是以分散決策為基礎的。在此前提下，培養有決策權的農民掌握綜合防治技術，減少農業汙染，維護生態平衡，是可行的，也是必要的。
然而，目前天門市在農民分散的基礎上，建立了高度集中的農業防治體系，所有防治措施都是統壹進行的。如果不完善這種集中防治體系，蟲害綜合防治項目就難以有效運行，綜合防治的技術措施就難以取得良好效果，蟲害綜合防治項目的目標--減少農業汙染、改善生態環境--也就難以實現。
調查顯示，集中防治體系的建立主要有兩方面的原因，壹是農戶的小規模分散性，二是害蟲的特性。
天門市和全國大部分地區壹樣，農民規模小，平均耕地面積不足0.5hm2（7.5畝），分散在3-4個地塊（地塊大小不壹，幾十畝甚至上百畝），每個農民不是獨立耕種壹個地塊，而是占有壹個地塊的壹部分，壹個地塊有幾個甚至十幾個農民****。這就使得以地塊為基礎的控制決策需要幾戶甚至十幾戶農戶共同協商，大大增加了決策的難度和復雜性。這種小規模的農戶分散經營使農業控制的決策權轉移到地方幹部手中。 導致集中防治決策的另壹個因素是害蟲的特性。目前，天門市棉花產區的主要害蟲之壹是棉鈴蟲，具有爆發性、食性快、遷飛性等特點。如果不在短時間內進行高強度、大面積的統防統治，就不可能控制該害蟲對棉花作物的危害。
上述兩個因素決定了必須在天門市（乃至全國）建立壹個動員能力強的集中防治體系。同時，我國現行的農業生產管理體制是地方行政領導，特別是縣市級行政領導對本地農業生產高度負責，上級政府定量下達任務，制定嚴格的獎懲措施。因此，調控體系主要建立在縣市壹級，即縣市農業行政官員是農業調控的決策者。以分管農業的副市長為中心，形成壹套行之有效的防治體系，包括組織動員體系、技術指導體系、病蟲害報告體系、咨詢體系和物資供應體系。組織動員體系是指市、鄉兩級政府幹部和村幹部，負責動員本地區人力、物力投入防治工作，協調指揮本級技術指導和物資供應部門；技術系統主要是指農業部門及其下屬的植保系統，縣市級設農業局，鄉鎮級設農業技術推廣站，村級設農技員；物資供應系統是指供銷社系統，市級設供銷社，下屬生產資料公司，鄉鎮級設供銷社業務部門，負責防治物資供應。
上述集中統壹的防治體系是在追求產量的壓力下建立起來的。自上而下的壓產，對改善農產品供給、解決人口壓力起到了很大作用，但往往追求短期效益，難以兼顧農業的長遠發展和社會效益。
對產量的追求導致任何壹項綜合防治措施的實施都比較謹慎。在天門市，1976年至1978年曾壹度以生物防治為主，後來因難以有效控制病蟲害導致減產而被否定，每年由政府主要官員決定使用哪些農藥品種。生物農藥 Bt 制劑也很難大規模推廣，因為控制系統擔心其抑制害蟲的效果。
化學農藥營銷中的利益集團也是壹個需要考慮的因素。化學農藥是專門的農業生產資料。技術指導和服務系統（農業部門）負責新農藥的推廣和銷售，物資供應系統負責常規農藥的銷售，兩個系統的配額比例（政府文件規定）分別為 15%和 85%。目前還沒有發現這兩個系統對 IPM 技術推廣的不滿，但如果 IPM 技術的大規模推廣導致化學農藥銷量大幅下降，損害了這兩個系統的利益，勢必會引起強烈反響。
調查顯示，地方政府官員也比較關註本地區的環境狀況，對病蟲害防治過程中造成的環境汙染也有壹定的認識。但是，他們的主要關註點還是在產量上。究其原因有兩方面，壹方面，我們很難確切地知道農藥的施用在多大程度上導致了農業汙染，農業汙染在整個環境汙染中所占的比例和份額，以及農業汙染通過哪些途徑影響和破壞生態系統並最終威脅到人類的生存；另壹方面，主管農業生產的政府官員在工作中的主要壓力來自於農產品的生產，減少農業汙染、保護環境 減少農業汙染、保護環境並沒有被納入他們的工作職責和政績考核之中。
農業防治的決策者是各級政府官員，決策過程高度集中，防治措施統壹實施，因此，IPM項目分散決策的運作模式在天門市難以實施。由此可見，制度因素是影響技術變革的主要因素之壹。
4解決問題的對策與政策建議
為期四年的湖北省天門市IPM項目試點工作已經結束，項目工作取得了很大進展。考慮到項目的目的是在全國棉花主產區推廣應用棉花 IPM 技術體系，應總結項目實施過程中的成功經驗，並提出改善相關問題的政策建議。
天門市IPM項目的實施表明環境壓力引發的技術變革在兼顧經濟效益和生態效益的前提下是可行的；②IPM技術體系運行帶來的防控體系選擇問題值得重視。這個問題主要表現在分散決策導向與統壹控制系統之間的矛盾。這關系到與分散決策運行模式相聯系的蟲害綜合防治技術措施能否發揮最佳防治效果。
簡單地否定某壹方面並不是解決這壹問題的唯壹選擇。制度的演進是壹個長期的過程，新技術在推廣應用的過程中，可能會在壹定程度上以適當的方式推進制度變革。需要改變和調整的不僅是原有的制度安排，新技術本身在實施過程中也必然會做出壹定程度的改進和調整。
蟲害綜合防治項目不僅要研究開發適合當地條件的技術體系，還要探索適宜的操作方法：
（1）考慮到天門市（以及我國大部分棉花主產區）農業防治的決策者主要不是農戶，而是當地政府官員和農業部門，因此技術培訓的重點應該是各級政府的農業官員和農業部門的技術人員。
（2）相關的技術措施往往是在本行政區域內某壹級政府組織動員的，因此技術上也應作相應的調整，研究制定適合大面積實施的技術措施。
（3）由於農業部門及其下屬的植保系統擔負著向本級政府提供病蟲害發生情況和發展趨勢，提出防治方案的重任，因此，項目的物力、財力投入應更多地用於加強植保系統的技術裝備和人員培訓。
為了更有效地發揮 IPM 技術體系的防治效果，可以從以下幾個方面對國內農業管理體制和農業防治體系進行相應的完善和調整：
（1）將保護環境、改善生態環境的目標納入地方政府官員和農業部門的崗位責任制和政績考核。營造有利於 IPM 技術體系等可持續農業技術推廣應用的外部環境。如推廣生態農業、可持續農業發展模式；地方環保部門關註農業汙染問題，定期公布生態監測數據；鼓勵公眾參與環境問題的討論，表達改善生態環境的願望和要求等。
（2）相對分散高度集中統壹的農業監管體系。例如，在縣市級集中統壹調控與分散決策之間，農民選擇中間層次，縣市級農業調控決策權集中下放到鄉鎮壹級，有條件的可以下放到村壹級。縣市級主要進行業務指導、技術培訓和防治工作督促、檢查，鄉鎮、村級根據本地區病蟲發生情況和趨勢，確定防治措施，形成較為靈活有效的決策程序。
（3）當前，農民雖然難以成為農業防治的決策者，但可以先成為積極的參與者。應建立農民參與病蟲害報告制度，全面掌握病蟲害發生狀況，準確反映大面積棉田不同區域微生態系統的差異。通過鼓勵農民參與病蟲害報告制度，提高農民的綜合治理意識和技術水平，建立農民對病蟲害防治措施意見和建議的有效表達渠道。