本文將依據 “時間線” 來進行梳理，試著講清楚“新農合”的“前世今生”。
“新農合”，即“新型農村合作醫療制度”，是相對於上世紀八十年代以前的：“傳統農村合作醫療模式”而言。
早期，也被稱作為“合作醫療”。 合作醫療是指：人民公社社員依靠集體力量，在自願互助的基礎上建立起來的壹種社會主義性質的醫療制度，是社員群眾的集體福利事業。
傳統農村合作醫療保險制度 ，在保障農民獲得基本衛生服務、緩解農民因病致貧、和因病返貧方面發揮了重要的作用。它為世界各國，特別是發展中國家所普遍存在的問題提供了壹個範本，不僅在國內受到農民的歡迎，而且在國際上也得到好評。
在1974年5月的第27屆世界衛生大會上，第三世界國家普遍表示熱情關註和極大興趣。 聯合國婦女兒童基金會 在 1980～1981 年年報中指出， 中國的“赤腳醫生”制度在落後的農村地區提供了初級護理，為不發達國家提高醫療衛生水平提供了樣本 。 世界銀行和世界衛生組織 把 我國農村的“合作醫療”稱為“發展中國家解決衛生經費的典範” 。
“合作醫療”在將近50年的發展歷程中，先後經歷了20世紀40年代的萌芽階段、50年代的初創階段、60～70年代的發展與鼎盛階段、80年代的解體階段和90年代以來的恢復和發展階段。
“合作醫療制度”包括三個部分:“合作醫療”、“保健站”和“赤腳醫生”。合作醫療的發展大體經歷了以下幾個階段：
早在抗日戰爭時期，解放區軍民就響應毛澤東同誌“自己動手，豐及足食”的號召，組織各種形式的合作社，其中就包括了 醫藥合作社(衛生合作社) 。建國初期，東北各省也積極倡導 運用合作制和群眾集資的方式舉辦基層衛生組織 ，1952年9月27日《人民日報》刊登的《三年來中國人民衛生事業》壹文對此給予了肯定。這些 具有互助***濟性質的醫藥合作社 可以說 是合作醫療的雛形 ，為後來合作醫療的發展奠定了基礎。
在新中國剛剛成立，大力發展國民經濟的時候，國家將經濟增長的重點放在城市工業之上，通過城鄉之間的剪刀差來推動工業的發展。因此，對於城市職工的福利保障很自然的成為了政府關註的重點，而對於農村的保障則不作為工作著力點。在這種情況下， 農村居民自發的形成了各種互助組織 ，分散有可能遇到的風險。而 我國農村正式出現具有互助性質的“合作醫療保障制度”是在1955年農村合作化高潮時期 。山西、河南、河北、湖南、貴州、山東、上海等地農村出現了壹批 由農業合作社舉辦的保健站和醫療站 。
當時，山西省高平縣米山聯合保健站較早地實行了 “醫社結合” ，采取由社員群眾出“保健費”和生產合作社出“公益金補助”相結合的辦法建立了“ 集體醫療保健制度” 。1955年冬，山西省人民委員會(省政府)和國家衛生部對此進行了調查，總結並肯定了該鄉的經驗，認為這是“初步實行了走上集體化農民的‘無病早防，有病早治，省工省錢，方便可靠’的理想，為農村預防保健工作建立了可靠的社會主義的組織基礎”。之後，米山鄉的經驗在全國部分地區得到推廣，建立起壹批 以集體經濟為基礎，以集體與個人相結合、互助互濟的集體保健醫療站、合作醫療站或統籌醫療站 。
1956年，全國人大壹屆三次會議通過的《高級農業生產合作社示範章程》中規定，合作社對於因公負傷或因公致病的社員要負責醫療，並且要酌量給以勞動日作為補助，從而 首次賦予集體介入農村社會成員疾病醫療的職責 。
1956年，河南省正陽縣王店鄉團結農莊創造性地提出“ 社辦合作醫療制度 ”壹詞。
1959年11月，衛生部在山西省稷山縣召開全國農村衛生工作會議。會後， 衛生部黨組向中***中央上報 了《關於全國農村衛生工作山西稷山現場會議情況的報告》及附件《關於人民公社衛生工作幾個問題的意見》， 肯定了人民公社社員“集體保健醫療制度” ，並 提出了具體建議 ：“公社社員的醫療制度應當根據當地生產發展水平，群眾的覺悟程度，適當減輕群眾負擔，合理解決醫務人員工資待遇和逐步發展衛生事業等幾個方面來考慮。目前有極少數經濟富裕的人民公社堅持執行社辦、公費醫療的辦法，仍可繼續試行，但不要忙於推廣。另有壹些人民公社實行“誰看病、誰出錢”的辦法，也不要急於都改變過來，而應當 根據公社的生產發展水平的群眾的覺悟程度，逐步改變為“集體保健醫療制度” 。其主要點是：1、社員每年交納壹定的保健費；2、看病時只交藥費或掛號費；3、另由公社、大隊的公益金中補助壹部分。隨著生產的發展逐步增加公益金補助部分。具體辦法由各地根據不同情況自行制定。 實行這種制度，對於開展衛生預防，保證社員有病能及時治療，和鞏固公社的醫療衛生組織，都較為有利。” (摘自《關於全國農村衛生工作山西稷山現場會議情況的報告》)
1960年2月2日，中***中央以 中發(60)70號文件 對報告進行了轉發，並要求各地參照執行。從而極大地 推動了農村合作醫療制度的發展 。
1965年6月，毛澤東同誌做出“把醫療衛生工作的重點放到農村去”的指示。同年9月21日， 中***中央以(65)586號文件批轉衛生部黨委《關於把衛生工作重點放到農村的報告》，強調加強農村基層衛生保健工作，極大地推動了農村合作醫療的發展 。
1968年12月2日的《人民日報》介紹了湖北省長陽縣樂園公社舉辦合作醫療的經驗（由 毛澤東通知親自批發並稱贊“合作醫療好” ）以後，各地農村掀起了建設合作醫療的高潮。許多的農民充當了“赤腳醫生”，同時中醫中藥得到了大力的推廣。 農村絕大多數地區的縣、公社和生產大隊都建立了醫療衛生機構，形成了三級預防保健網 。此時的公社衛生院的運行主要依賴於社隊財務的支持，大隊衛生室則靠集體經濟維持，衛生室的房屋和器械由大隊投資，流動資金和人員經費主要是生產隊撥款。具體的做法是：由農村生產合作社和農村群眾***同籌資建立保健站。每個農民每年交少量的保健費，就醫只交藥費、註射費、換藥費和出診費。而保健站的經費由三部分組成，分別是從農業社公益金中提取的15%～20%的資金，農民就醫交費和藥品經營的利潤。保健醫生從經過衛生部門培訓的赤腳醫生中選拔，報酬按照記工分和付現金相結合的形式計算。
實行合作醫療的村，農村在村衛生室看病有的減免診療費(稱為“合醫”)，有的減免藥費(稱為“”合藥)，有的兩種費用均予減免(稱為“合醫合藥”)。在經濟條件較好的地方，到公社、鄉裏看病，也可以減免部分醫藥費。 到1975年，全國有90%的生產大隊舉辦了合作醫療 。
“文化大革命”結束後， “合作醫療” 曾 被寫進1978年3月5日由全國人大五屆壹次會議通過的《中華人民***和國憲法》，其中第三章第五十條 ：“勞動者在年老、生病或喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家逐步發展社會保險、社會福利、公費醫療和合作醫療等事業，以保證勞動者享受這種權利。”
1979年12月15日，衛生部、農業部、財政部、國家醫藥總局和全國供銷合作總社聯合下發通知，發布 《農村合作醫療章程(試行草案)》 ，要求各地結合本地區實際情況參照執行。
合作醫療制度 通過建立不同層次的醫療衛生保健機構積極的開展工作，被世界銀行認為促進了“中國衛生狀況的顯著改善和居民期望壽命的顯著增加”，被譽為成功的“衛生革命”。 它和城市居民的公費醫療以及勞保醫療***同構成了中國醫療保障的安全網 。
1980年代初期，農村開始 實行“家庭聯產承包責任制”，集體經濟和傳統的社隊基礎開始瓦解 並最終消失，這使得合作醫療存在的經濟基礎發生了動搖。由於 合作社的瓦解無法再為村內衛生所的正常運行提供資金來源 ，導致村內的公***衛生機構無法繼續支撐而瓦解，“合作醫療”失去了主要的經濟來源。“赤腳醫生” 無法通過從事醫療活動來換取 工分進而獲得糧食等其他 生活資料 ，赤腳醫生便完全喪失了外出行醫的動力，農村許多衛生室轉包給個人經營，實際變成了私人診所。同時，市場規則的廣泛應用，使得許多人認為醫療領域也應該引入 市場規則 ，由 個人為自己的醫療需求付費 。此外，再加上合作醫療在運行過程中也存在著管理不善、監督不力等問題，導致合作醫療大面積解體，瀕臨崩潰。
1985年全國實行合作醫療的行政村只占到全國的5%，到了1989年，繼續堅持合作醫療的行政村更少，只有4.8%。 自費醫療再度成為農村占據主導地位的醫療制度 。到90年代初，全國僅存的合作醫療制度主要分布在上海和蘇南地區。
合作醫療的解體對於農民的生活產生了很大影響 ，由於醫療費用完全個人承擔，加大了農民的風險、增加了農民的健康支出，同時 使得“因病致貧”、“因病返貧”的農民人數大大增加 。根據對於浙江余杭、山東煙臺、湖北宜昌和襄樊等地的農村的調查，因病致貧的比例分別占當地貧困戶的33.4%， 40%，48.9%和64%。在“老少邊窮”地區這壹問題就更為突出。
農村越來越多的貧困是由疾病引起的， 農民看不起病已不再是個體的生存向題，而成為了群體的生存風險 。另外，隨著經濟和社會的發展，城鄉差距日益增大，在城市杜會保障建設日益成熟的時候.再不考慮農村的保障問題，將會引起社會的動蕩和不安。
事實上，自從1979年以後，政府就基本放棄了對農民醫療保健的責任，政府對農村衛生事業的投入微乎其微。1998年政府對衛生總投人是587億元，其中只有92. 5億元投向農村，僅占政府投入的16%。1991年至2000年，政府農村衛生預算支出累計只有690億元，僅占政府衛生總預算支出的15.9%。1991年至2000年期間，我國政府衛生預算支出增加了506.271億元。而用於農村的衛生支出只增加了63.08億元，僅占12.4%。由此帶來的後果是農民有病而 未就診率 已經由1985年的23.7% 上升 到1998年的33.16%，而其中63.69%的未就診 原因是這些農民經濟困難 ，和1993年相比，經濟困難原因又上升了4.9個百分點(1993年第壹次全國衛生服務調查時這個比率為58.8%)，農民已經實在看不起病了。
面對傳統合作醫療遇到的問題，衛生部組織理論工作者與實際工作者，開展了壹些全國性的專題研究。主要的有：1985-1993年，由世界銀行貸款，衛生部與美國蘭德公司合作在四川簡陽、眉山兩縣進行的“中國農村健康保險制度系列研究”；1987年安徽醫科大學與衛生部醫政司聯合進行的兩省壹市“農村合作醫療保健制度系列研究”；1988年衛生部政策與管理研究專家委員會進行的“中國農村醫療保健制度研究”。
1990年代初，我國進入建立社會主義市場經濟體制階段，“如何建立新時期農村醫療保障體制”的問題無法回避地擺在了面前。
1993年中***中央發布了《關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》，其中指出要 “發展和完善農村合作醫療制度” 。國務院政策研究室和衛生部在全國進行了廣泛調查研究，提出《加快農村合作醫療保健制度的改革與建設》的研究報告。之後衛生部和世界衛生組織合作在7省14個縣開展了合作醫療試點。當時的衛生部醫政司將河南省開封縣和林州市做為重點地區，開展合作醫療試點工作，並總結出壹定的經驗。
1996年7月衛生部在河南召開全國農村合作醫療經驗交流會 。會議分析了合作醫療的產生、發展與作用，明確了發展與完善合作醫療的目標與原則， 提出了發展與完善合作醫療的具體措施，奠定了新時期合作醫療發展的基礎 。會後，全國有19個省、市、自治區***選擇了183個縣(市、區)做為省級合作醫療的試點，多數地、市也選定了壹批試點縣，合作醫療出現良好的發展勢頭。據統計，到1996年底，合作醫療行政村的覆蓋率上升至17.59%，比上年增加6.41個百分點。
1996年底，中***中央、國務院在北京召開全國衛生工作會議，江澤民同誌在講話中說：“現在許多農村發展合作醫療，深得人心，人民群眾把它稱為“民心工程”和“德政”。看來，加強農村衛生工作，關鍵是發展和完善農村合作醫療制度。這是長期實踐經驗的總結，符合中國國情，符合農民願望。要進壹步統壹認識，加強領導，積極穩妥地把這件事辦好。”李鵬同誌在講話中也肯定了合作醫療的歷史作用與現實意義，要求各級黨委和政府統壹認識，加強領導，積極穩妥地把合作醫療的事情辦好。
1997年1月下發的《中***中央、國務院關於衛生改革與發展的決定》[中發(1997)3號]中辟專條講到“ 合作醫療”：“積極穩妥地發展和完善農村合作醫療制度 。 合作醫療對於保證農民獲得基本衛生服務、落實預防保健任務、防止因病致貧具有重要作用 。 舉辦合作醫療，要在政府的組織和領導下，堅持民辦公助和自願參加的原則 。 籌資以個人投入為主，集體扶持，政府適當支持 。要通過宣傳教育，提高農民自我保健和互助***濟意識，動員農民積極參加。要因地制宜地確定合作方式、籌資標準、報銷比例，逐步提高保健水平。預防保健補償制度作為壹種合作形式應繼續實行。要加強合作醫療的科學管理和民主監督，使農民真正受益。 力爭到2000年在農村多數地區建立起各種形式的合作醫療制度，並逐步提高社會化程度 ；有條件的地方可以 逐步向社會醫療保險過渡 。”
1997年5月，國務院批轉了衛生部、國家計委、財政部、農業部、民政部《關於發展和完善農村合作醫療的若幹意見》。《意見》 肯定了“農村合作醫療制度”是適合我國國情的農民醫療保障制度 ， 確定舉辦合作醫療的基本原則 是民辦公助、自願量力、因地制宜，指出合作醫療在實施過程中要註重科學管理，實行民主監督，使農民真正受益， 要求各地要加強領導，積極穩妥地推動“農村合作醫療”的健康發展 。
隨著我國社會與經濟的不斷發展，越來越多的人開始認識到，“三農”問題是關系黨和國家全局性的根本問題。而不解決好農民的醫療保障問題，就無法實現全面建設小康社會的目標，也談不上現代化社會的完全建立。大量的理論研究和實踐經驗也已表明， 在農村建立“新型合作醫療制度”勢在必行 。
2002年10月，中發[2002]13號，《中***中央、國務院關於進壹步加強農村衛生工作的決定》明確指出： 要“逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度” ， “到2010年，新型農村合作醫療制度要基本覆蓋農村居民” 。“從2003年起，中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型合作醫療的農民每年按人均10元安排合作醫療補助資金，地方財政對參加新型合作醫療的農民補助每年不低於人均10元”。“農民為參加合作醫療、抵禦疾病風險而履行繳費義務不能視為增加農民負擔”。
2003年1月，國務院辦公廳轉發衛生部等部門《關於建立新型農村合作醫療制度意見的通知》國辦發[2003]3號：《關於建立新型農村合作醫療制度的意見》，其中要求：從2003年起，各省、自治區、直轄市至少要選擇2—3個縣(市)先行試點，取得經驗後逐步推開。到2010年，實現在全國建立基本覆蓋農村居民的 “新型農村合作醫療制度” 的目標,減輕農民因疾病帶來的經濟負擔,提高農民健康水平。
同年，《中華人民***和國農業法(修訂案)》經九屆人大第31次會議審議通過，並且於2003年3月1日正式實行。新修訂的《農業法》規定：“國家鼓勵支持農民鞏固和發展農村合作醫療和其他醫療保障形式，提高農村健康水平。”至此， 我國發展和完善農村合作醫療制度有了法律的保證 。
2004年1月，國務院辦公廳轉發衛生部等部門《關於進壹步做好新型農村合作醫療試點工作指導意見的通知》國辦發[2004]3號：《關於進壹步做好新型農村合作醫療試點工作的指導意見》，《意見》提出：“合理設置統籌基金與家庭賬戶”，“各試點縣(市)要 在堅持大病統籌為主的原則下，根據實際情況，確定新型農村合作醫療的補助方式，鼓勵基層積極創新 。要積極探索以大額醫療費用統籌補助為主、兼顧小額費用補助的方式， 在建立大病統籌基金的同時，可建立家庭賬戶。可用個人繳費的壹部分建立家庭賬戶，由個人用於支付門診醫療費用；個人繳費的其余部分和各級財政補助資金建立大病統籌基金，用於參加新型農村合作醫療農民的大額或住院醫療費用的報銷。 個人繳費劃入家庭賬戶的比例，由各地區合理確定。”
從2003年開始，截至2005年9月30日。全國 開展“新型農村合作醫療試點” 的縣達到671個，覆蓋農業人口2.33億，占全國農業人口的26.30%，參加合作醫療的人口達到1.77億，占全國農業人口的19.94%，試點的參合率為75.79%。從籌資情況來看，截至2005年9月30日，2005年度新型農村合作醫療籌資總額為64.98億元，其中個人繳費27.35億元（民政醫療救助基金為救助對象參合繳費0.31億元），各級財政補助35.24億元，其他渠道2.39億元。從補償情況來看，2005年前三季度，全國基金支出總額累計為38.16億元。累計補償8266.20萬人次，其中住院補償452.52萬人次，門診補償7282.83萬人次，體檢530.85萬人次。參合農民 就診率和住院率均明顯提高 ，就醫經濟負擔有所減輕， 農民因病致貧、因病返貧問題有所緩解 。新型農村合作醫療制度得到農民群眾的歡迎。
2005年8月，國務院總理溫家寶8月10日主持召開國務院常務會議，研究 加快建立新型農村合作醫療制度 問題，會議上指出：“要在總結試點經驗的基礎上，加大工作力度，加快推進新型農村合作醫療制度建設步伐。明後兩年要 擴大試點範圍 ， 完善相關政策 ，到 2008年在全國農村基本建立新型農村合作醫療制度 。各地要從實際出發，因地制宜，不搞壹刀切，不強求壹律。東部有條件的地方進度可以快壹些。”，同時要求：“要進壹步加大中央和地方財政支持力度，2006年將試點的縣（市、區）由目前占全國的21％擴大到40%左右，中央財政對參加合作醫療農民的補助標準在原有每人每年10元的基礎上再增加10元，同時將中西部地區農業人口占多數的市轄區和東部地區部分參加試點的困難縣（市），納入中央財政補助範圍。地方財政要相應增加補助。不提高農民的繳費標準，不增加農民負擔。要進壹步完善新型農村合作醫療管理運行機制，探索建立穩定的籌資機制，切實加強對合作醫療基金的監管。”
2006年1月，七部門聯合發布《關於加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》衛農衛發[2006]13號，“根據國務院第101次常務會議和2005年全國新型農村合作醫療試點工作會議精神，從2006年起，將調整相關政策，加大力度，加快進度，積極推進新型農村合作醫療試點工作。”《通知》明確擴大試點的目標和要求：“各省（區、市）要在 認真總結試點經驗 的基礎上， 加大工作力度，完善相關政策，擴大新型農村合作醫療試點 。2006年，使全國試點縣（市、區）數量達到全國縣（市、區）總數的40%左右；2007年擴大到60%左右； 2008年在全國基本推行；2010年實現新型農村合作醫療制度基本覆蓋農村居民的目標 。東部地區可在規範管理的基礎上加快推進速度，有條件的地區可探索多種形式的農村醫療保障辦法。”；“從2006年起，中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型農村合作醫療的農民由每人每年補助10元提高到20元，地方財政也要相應增加10元。財政確實有困難的省（區、市），可2006年、2007年分別增加5元，在兩年內落實到位。地方財政增加的合作醫療補助經費，應主要由省級財政承擔，原則上不由省、市、縣按比例平均分攤，不能增加困難縣的財政負擔。農民個人繳費標準暫不提高。同時，將中西部地區中農業人口占總人口比例高於70%的市轄區和遼寧、江蘇、浙江、福建、山東和廣東六省的試點縣（市、區）納入中央財政補助範圍。中央財政對遼寧、江蘇、浙江、福建、山東和廣東省按中西部地區補助標準的壹定比例安排補助資金。各級財政部門要認真落實新型農村合作醫療補助資金，在年初預算中足額安排，並及時下撥到位，為新型農村合作醫療的順利開展提供必要的資金保障。”
截至到2006年底，全國開展新型農村合作醫療試點的縣（市、區）達到1451個，比2005年試點縣（市、區）增加了近壹倍。參合農民4.1億人，占全國農業人口的46%。隨著“報銷藥品目錄”的規範、“看病轉診手續”的簡化、鄉鎮衛生醫院的改革以及正確的宣傳，全國參合比例大幅提升。
2009年6月，衛生部《關於在省級和設區市級新型農村合作醫療定點醫療機構開展即時結報工作的指導意見》衛農衛發〔2009〕62號，提出：“在省級和設區市級（以下簡稱省市級）新型農村合作醫療（以下簡稱新農合） 定點醫療機構開展即時結報工作 。”；“2009年底以前，各省（區、市）要制定出省市級新農合定點醫療機構即時結報實施辦法。從2010年起，分別選擇1-2家省級和設區市級新農合定點醫療機構開展試點工作，積極探索，創造條件，爭取3年內以省為單位實現參合農民在大部分省市級新農合定點醫療機構住院都能即時結報新農合補償費用的目標，切實方便廣大參合農民。已經在省市級新農合定點醫療機構開展即時結報工作或其他有條件的地區，可以適當加快工作進度。”同時提出了：“定點醫療結構要做好及時結報服務工作”、“建立及時結算撥付機制”、“建立簡便、規範的轉診制度”等要求。
2009年7月，五部門聯合發布《關於鞏固和發展新型農村合作醫療制度的意見》衛農衛發〔2009〕68號，再次明確了：“ 穩步發展新農合制度 ”、“逐步提高籌資水平，完善籌資機制”、“調整新農合補償方案，使農民群眾更多受益”、“規範醫療服務行為，控制醫藥費用不合理增長”、“堅持便民的就醫和結報方式，做好流動人口參加新農合的有關工作”、“健全管理經辦體系，提高經辦服務能力”、“加強新農合與相關制度的銜接”。要 做好新農合、城鎮居民基本醫療保險和城鎮職工基本醫療保險制度在相關政策及經辦服務等方面的銜接，既要保證人人能夠享受基本醫療保障，又要避免重復參合（保），重復享受待遇，推動三項制度平穩、協調發展 。新農合制度的鞏固和發展關系到億萬農民的切身利益，是壹項重大的民生工程。各部門要根據各自職責，積極支持，***同 促進新農合制度不斷鞏固完善，持續發展 。
2010年底，累計33億人次享受新農合報銷補償待遇，新農合制度的建立，有效緩解了農民疾病經濟負擔，促進了農民對醫療服務的利用，對農民健康的保障作用逐步顯現，社會各界對新農合制度給予了高度關註。
到2011年，新農合制度取得新的進展。覆蓋人群保持穩定，籌資水平顯著提高。 2011年，全國參加新農合人數為8.32億人，參合率超過96%，繼續穩定在高位。