壹，中國傳統農村合作醫療制度的治理結構
(壹)傳統合作醫療制度的起源和演變
建國初期，國內外嚴峻的政治經濟形勢對國家安全構成極大威脅。為了國防和軍事，模仿前蘇聯模式，實施先進重工業發展戰略成為必然。然而，中國經濟發展水平低，工業基礎薄弱。農業剩余產品是國家工業化的主要原始資本，國家只有通過工農業產品交換從農村汲取經濟剩余才能促進工業化。因此，為了全面推進工業化，建立了以戶籍制度為代表的城市壁壘，通過戶籍對應的票號制度將生產生活資源滯留在城市。與此同時，二元經濟和社會結構得到進壹步推進，導致城鄉經濟社會運行機制出現根本性差異。在資源相對稀缺的情況下，尤其是以工業化為導向的情況下，保護工業部門的勞動力成為整個公共政策的首選目標和價值取向。[2]國家采取城鄉差別待遇的原則，即從20世紀50年代初開始，我國逐步建立起與計劃經濟相適應的醫療保障制度，國家向城鎮事業單位提供公費醫療和勞保醫療待遇。而缺乏醫療保障的農民開始采取自發互助的形式來解決農村缺醫少藥的問題。
互助性質的合作醫療保健制度正式出現在中國農村，是1955農村合作的高潮。山西、河南等省農村出現了壹批農村生產合作社組織的保健站，通過社員繳納的“保健費”和生產合作社公益金補貼相結合的方式，解決了看不起病的問題。這種自發的互助形式是短暫的，因為任何社會的制度變遷實際上都涉及到利益關系的調整和分配。在多邊力量的參與、影響和交易的構成中，不同的社會力量會被拉入政治秩序的舞臺，各種分散的利益會被組織起來傳遞到社會政治體系中，避免非制度化力量在體系外的聚集。[3] Kirkham對發達國家和發展中國家醫療保健制度的研究也表明，無論是社會化醫療保健制度還是分散式醫療保障制度，所有政府實際上都對醫療實行直接和間接的管理和控制。[4]
1956年，第壹屆全國人民代表大會第三次會議通過的《先進農業生產合作社示範章程》規定，合作社應對其成員因公受傷或生病負責醫療，並應酌情給予其工作日作為補貼，從而首次賦予其集體幹預農村社會成員疾病醫療的責任。政府在農村衛生問題上采取行動的標誌是，衛生部於6月1959 11在山西省稷山縣召開全國農村衛生工作會議後，在衛生部寫給中共中央的報告及其附件《關於人民公社衛生工作若幹問題的意見》中提出:“目前，人民公社的醫療制度主要有兩種形式。壹是實行人民公社社員集體醫療制度。根據目前生產力發展水平和群眾覺悟的實際情況，實行人民公社社員集體保健制度是適宜的。”1960年2月，中央轉發了衛生部的報告及其附件，認為“報告及其附件很好”，要求各地參照執行。從此，合作醫療成為政府在中國農村實施醫療衛生工作的壹項基本制度。
1965年9月，中共中央批轉衛生部黨組關於優先發展農村衛生工作的報告，強調加強農村基層衛生保健，促進農村合作醫療制度發展。全面推行合作醫療是在1966之後的“文革”期間。毛澤東親自批發了湖北長陽縣經營合作醫療的經驗，並下達了“做好合作醫療”的指令。在當時的政治氛圍下，大多數農村地區的縣、公社和生產大隊都建立了醫療衛生機構，形成了比較完整的三級預防保健網。到1976，中國90%的農民參加了合作醫療制度。隨後，第五屆全國人民代表大會第1978號通過的《中華人民共和國憲法》第三章第五十條規定，“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力時，有獲得物質幫助的權利”。1979衛生部、農業部、財政部、國家醫藥總局和全國供銷合作總社根據憲法和當時的實際情況，其中第壹、二條規定了農村合作醫療的性質:“農村合作醫療是人民公社社員在集體力量和自願互助的基礎上建立的社會主義醫療制度， 而且是社員的集體福利事業”:“根據憲法的規定，國家積極支持和發展合作醫療，使醫療衛生工作更好地為人民公社社員的健康和發展農業生產服務。 國家對經濟困難的社會隊給予必要的支持。”[5]
從以上對合作醫療制度的起源和演變的分析可以看出，建國初期，國家雖然沒有將城市醫療保障制度延伸到農村，但也沒有放開。相反，它從外部積極幹預農村醫療制度的建立，並將農村合作醫療制度的建立納入整個國家經濟和社會體系。但受限於當時國家財力，對農村合作醫療采取了“全國農村醫療系統社區辦”的發展路徑。
(二)傳統農村合作醫療制度的治理結構
由於中國的農村合作醫療制度是在特定歷史時期形成的特殊制度安排，與國外的社會福利制度相比，有其獨特的表現形式。從治理結構來看，形成了公助結構外化、私助結構內化的“白菜”結構:
公共救助結構的外化，即政府對醫療服務和醫療資源供給的控制和壟斷，對合作醫療起到了支撐作用。主要包括:(1)國家擁有所有醫療機構，既沒有私人健康保險公司，也沒有私人執業醫師。政府迅速建立了以縣醫院為龍頭，包括公社和生產大隊醫療機構在內的農村衛生網絡，政府控制了所有的醫療服務供給渠道。(2)政府控制所有藥品渠道和藥品價格；(3)政府負責資助地方病的預防；(4)政府負責培訓鄉村醫生。
非政府結構內部化是指政府對農村基層衛生機構沒有財政撥款，主要依靠生產隊提取公益金和農民繳納衛生保健費來保證資金來源，從而實現“合醫防濫藥”的預付費社區醫療模式。主要包括:(1)參加農村合作醫療的農民要繳納壹定的醫療保健費；(2)農村合作醫療資金主要來源於集體經濟和集體經濟公益金；(3)醫生和衛生工作者的報酬由集體經濟支付；(4)公社醫院的運轉主要靠公社隊的財政支持，大隊的診所則靠集體經濟維持。診所的房屋和設備由大隊投資，流動資金和人員經費主要由生產隊撥付；(5)管理方面，實行村辦村管、村辦鄉管、鄉村聯合管理、鄉辦鄉管等。
從治理結構來看，公共救助結構的強弱取決於對醫療服務的控制、醫療資源的供給和對政治權威治理的認同。民營經營的水平直接關系到集體經濟的實力和農民的收入。任何壹種醫療制度的治理結構是否有效，都取決於它能否解決供給方誘導需求[6]、逆向選擇[7]和道德風險[8]三大問題，也取決於它能否解決農村地區醫療服務的可及性和可得性，而傳統的合作醫療制度在壹定程度上解決了這些問題:
(1)在供方誘導需求問題上，傳統合作醫療供方的醫療服務機構雖然是醫療服務的壟斷者和價格制定者，但醫生和衛生工作者的勞動報酬是由集體經濟支付的；公社醫院的運轉主要靠公社隊的財政支持，大隊隊的診所靠集體經濟維持；診所的房屋和設備由大隊投資；流動資金和人員經費主要由生產隊分配。也就是說，無論是赤腳醫生(兼職農村衛生員)、公社衛生員，還是縣級以上醫療機構的醫務人員，他們的收入都是由集體或國家規定的，醫療服務機構和服務人員的收入福利與醫療服務的供給無關，因此沒有提供過多服務的激勵機制。這在壹定程度上抑制了供應商誘發的需求。
(2)在逆向選擇問題上，雖然傳統的合作醫療制度強調自願原則，但實行國家管制的農村基層組織解決了逆向選擇問題。當時的政治關註和強大的政治動員使合作醫療制度獲得了強大的外部支持。人民公社作為基層社會組織，完全掌握了轄區內的政治、經濟和文化權力，任何農民個人都不可能脫離公社而獨立存在，根本沒有選擇，無論是逆向還是正向。[9]
(3)關於道德風險問題，在計劃體制下，藥品的數量、質量、價格都是配給的，藥商的行為對合作醫療沒有影響。同樣，醫院是公立的，沒有利潤和收入，也是農民醫保的外部變量。即計劃經濟下的低價醫療輸送(供應)體系可以與合作醫療有效結合，政府控制醫療服務和藥品資源配置的權力，實行低價供應策略；藥品價格也受國家計劃控制，保持在較低水平。由於沒有高價高回報的激勵機制，各級赤腳醫生和醫療服務者可以很好地規避道德風險。
(4)關於農村醫療服務的可及性和可獲得性，[10]首先，政府通過振興中醫強調使用中草藥和技術，由於大量廉價中草藥和自制中藥而豐富了診所和當地藥房，從而減少了合作醫療基金的支出，減輕了農民的負擔；其次，政府通過培訓赤腳醫生，實現了“早治病、早防病”和“小病不出組、大病不出村”。
從以上分析我們發現，基於社區籌資和組織的農村合作醫療制度有兩個重要基礎:壹是合作醫療制度嵌入社會結構並制度化，公共救助結構的外化是合作醫療運行的框架，政治權威是其治理機制；第二，成員互助合作，自組織，團隊組織，是天然的巧合。
第二，轉型期傳統合作醫療制度的解構
隨著經濟和社會的轉型，合作醫療制度的發展受到了前所未有的沖擊，並迅速衰落，原因有很多:
(1)隨著農村聯產承包責任制的改革，分級管理的財政體制的建立，使得合作醫療基金的籌資面臨危機。農村合作醫療中的“合作”是指農民之間的相互合作和集體與個人之間的合作，而且壹直是集體出資的合作“大份額”，農民個人只出壹小部分。這種“合作”在農業合作化和“三提五統”中沒有問題，因為個人部分由集體代扣，集體有足夠的經濟支付集體承擔的部分。農村實行“費改稅”後，集體沒有權利和機會代扣合作醫療費用，個人部分只能在家代收。另外，目前農村人口流動性大，這部分征收存在明顯問題。還有很多經濟薄弱地區在“費改稅”後變成了“糧食財政”，很多村組甚至負債累累，按能力參與“合作”不用出資；同時，鄉鎮企業改制加劇了公共資金積累的急劇下降，出現了合作醫療籌資困難等問題。這些問題導致基層合作醫療組織流於形式或自行解體，造成集體合作醫療難以為繼、鄉村醫生個體承包和私人執業、農村預防保健難以實施等問題。到1998，到第二次國家衛生服務調查時，我國87.4%的農民已經完全自費就醫[11]。
(2)在市場轉型的背景下，我國醫療服務體制改革的核心特征是，幾乎所有的醫療服務提供者都從幾乎完全依賴政府財政撥款的事業單位轉變為以服務換取收入的組織，即使是公共衛生機構(如防疫站)也不例外。在農村地區，醫療服務提供系統呈私有化趨勢。據統計，到1998，全國約有50%的村衛生室成為個體醫療點，[12]部分衛生室形式上承包給衛生員，實質上與個體醫療點無異，因為村委會放棄了管理。同時，在醫療供應市場化的情況下，政府對藥品銷售的管理監督不力。在這種情況下，面向市場是鄉鎮衛生院的必然選擇。但是，在醫療市場沒有完全放開的情況下，個人沿著農村衛生網絡(鄉鎮衛生院)承包，壟斷了農村醫療市場，使得農村醫療服務市場具有很大的不可替代性。不管是私立的還是公立的，所有的衛生服務提供者都是以項目為基礎向病人收費的。激勵結構改變後，農村醫療部門也出現了供應商誘導過度消費的問題，各級衛生機構和衛生從業人員不再有主動降低醫療費用的動力。日益市場化，不可避免地導致了醫療服務領域最經典的問題:供應商誘導的過度消費。在農村，縣醫院、鄉鎮醫院、婦幼保健機構、防疫機構、村衛生室都是農民可及的。在醫療機構運行主要依靠收費的條件下，促使醫療機構和醫生為了追求自身的收益而濫用處方權，從而誘導患者過度消費，導致醫療費用增加。
(3)在對蘇南農村的調查中，我們發現原來的合作醫療制度只是針對解決農村缺醫少藥，提倡“壹針壹把草”，目標定位較低。在今天富裕的農村醫療消費結構中，不僅有基本的生存消費，還有保健和享受消費；既有防病治病的需求，也有追求舒適和優質服務的期待；既有滋補強身的追求，也有解決重疾風險的願望。在調查中，我們還發現，壹些非傳染性的“老年病”，如癌癥、糖尿病、中風、心臟病等，在農村取代了傳染病，扮演了“健康殺手”的角色。由於這些疾病難以(或不可能)預防，且治療費用高昂，20世紀初在抗擊傳染病方面發揮了有效作用的相對低成本的公共醫療政策也變得不適應。最關鍵的壹點是，面對這些需要昂貴藥物治療的疾病，過去低成本的公共醫療政策已經難以奏效。[13]
第三，新型農村合作醫療制度的治理結構
社會福利作為公民的壹項權利，是第二次世界大戰後由T.H .馬拉舍提出並廣泛傳播的。政府最重要的職能應該是承擔起保障人民福利的責任。從福利哲學的角度來看，醫療是壹種機會，高質量的醫療應該被視為所有公民都可以獲得的權利，無論他們的生活條件或經濟地位如何。從世界範圍的行動實踐來看，醫療已經成為生命權的壹部分。因為國情或國力不同，各國都或多或少承擔著國民醫療的責任。醫療保健制度的運行是由公共財政支持的，醫療保健服務顯然應該納入公共產品的範疇。如果說，城鄉社會保障制度分離、城鄉居民區別對待的原則是在我國工業化初期財力極度緊張的情況下不得不實行的，那麽，在城鄉收入差距不斷擴大、城鄉醫療資源分配嚴重不公、農民自費醫療率居高不下、國家財力不斷增加的今天，政府如何在農村合作醫療中“到位”的問題就十分突出。
2003年6月5日至10月，國務院辦公廳轉發了衛生部等部門關於建立新型農村合作醫療制度的意見(以下簡稱意見)。《意見》中強調，“新農合是壹種由政府組織引導，以大病統籌為重點的農民互助醫療經濟制度”。即政府試圖通過合作醫療制度的重建，將原有的社區醫療制度轉變為國家農村醫療保障的主體制度，選擇“國家農村醫療制度社區辦”的發展路徑
根據新型合作醫療制度的有關規定和各地試點情況，新型合作醫療制度與傳統合作醫療制度相比發生了實質性變化:
(1)從傳統合作醫療制度的“公共救助”到新型合作醫療制度的“公共服務”的轉變表現在以下幾個方面:第壹，與只強調個人和集體的傳統合作醫療制度相比，新型農村合作醫療制度最大的特點是明確了政府的責任，通過中央稅收融資、轉移支付和地方政府融資，對中西部地區和欠發達地區的合作醫療制度進行投入。為此，新型合作醫療制度提出了“農民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。並在《意見》中具體規定:“地方財政對參加新型合作醫療的農民每年人均補助不低於10元。具體補貼標準由省人民政府確定。從2003年開始，中央財政在除城鎮以外的中西部地區對參加新型合作醫療的農民安排了人均10元的補助資金，這標誌著新型合作醫療開始具有合作保險的性質。特別是在貧困地區，政府融資起著主要作用。二是在管理體制上，明確以縣(市)為單位進行統籌。即使是初期的鄉(鎮)統籌，也要“逐步過渡到縣(市)統籌。”這不同於傳統的“村辦村管”、“村辦鄉管”、“鄉村合辦”的合作醫療制度。同時，按照統壹模式，新農合自上而下設立了協調委員會、縣經辦機構和監督機構，並在衛生行政部門內設立了專門的農村合作醫療管理機構，構成了政府全程參與的格局。
(2)在治理結構方面，從傳統合作醫療制度的“私人-公共援助”治理結構轉變為新型合作醫療制度的“公民-合作”治理結構。傳統合作醫療制度的“私人-公共救助”治理結構易於人們理解和掌握，而新型合作醫療制度的“公民-合作”治理結構在實踐中難以理解和操作，現有研究不足以探究這種治理結構的內涵。
在我們看來，“公民聯合組織”的治理結構不僅是符合國情的選擇，也符合社會政策的發展趨勢。在西方國家治療福利病的過程中，最引人註目的是“福利多元主義”的興起。壹方面，福利多元主義強調福利服務可以由公共部門、營利性組織、非營利性組織、家庭和社區承擔，政府的角色逐漸轉變為規範福利服務、購買福利服務、管理和仲裁商品、督促其他部門從事服務供給的角色。另壹方面強調非營利組織的參與，填補政府退出福利領域留下的真空，抵制市場力量的過度膨脹。同時通過非營利組織實現整合福利服務、促進福利供給效率、快速滿足福利需求變化的功能。福利多元化的兩個主要概念是權力下放和參與。所謂分權，不僅僅是政府將福利服務的行政權力從中央政府轉移到地方政府，也包括從地方政府轉移到社區，從公共部門轉移到私營部門。參與的本質是非政府組織可以參與福利服務的提供或規劃，福利消費者也可以與福利提供者壹起參與決策。[14]所以，從這個意義上說，政府不僅有“到位”的問題，還解決了“定位”的問題。
壹方面，合拍可以說是對政府角色的重新定位。另壹方面，政府與非政府組織形成壹種微妙的合作關系。[15]即通過政府與集體經濟組織、當地社區組織、醫療服務組織的合作，共同生產和提供醫療服務，從而提高效率。在這兩個方面，關鍵是對治理的理解，這是弗裏德裏希森深刻闡述的。他認為國家與社會之間原有的平衡關系已經改變。如今，公共部門、私人部門和準公共部門處於壹個縱橫交織的網絡環境中。這種新的互動關系代表了公共部門和私營部門之間責任和任務的分擔與合作，以及這種公私協同增效的新互動。[16]從這個意義上說，政府不能僅僅把命令作為治理的手段。它必須使用新的工具和技能來處理導航和指導工作，強調國家政府應發揮領導者的作用。[17]
從上面的討論可以看出，政府是新型合作醫療政策的制定者和監督者，同時也是實施的主體之壹。農民既是支付主體和受益主體，也是監督主體和實施主體之壹。目前，在新型合作醫療制度中，存在著政府的大規模幹預取代了以往村社內部的自治機制和集體提供衛生服務的制度的現象；有壹種傾向是，政府不僅管理規劃和籌資，而且直接管理運行和監督，農民的角色演變為整個合作醫療制度的支付者，這與“公民共同運行”的新型合作醫療制度的治理結構相違背。新型合作醫療制度的“公民合作”治理結構可能需要在實踐中發展和完善，但目前有幾個突出問題需要探討和解決:
(1)用什麽治理機制解決逆向選擇問題？在實施新型合作醫療制度的過程中，由於自願原則，其面臨的最大問題是逆向選擇。顯然，老弱病殘自然願意參加合作醫療，因為他們受益的幾率更高。然而，他們的收入通常很低，支付能力有限。年輕健康的人收入較高，支付能力較強，但受益的可能性較小，所以參與意願較低。自由選擇的結果必然是大量身體健康的人不願意參加，參加的人大多體弱多病。甚至在實踐中，“很多家庭只出錢讓家裏的老弱參加合作醫療”。[18]農民作為理性人，最關心的是自己能不能從新農合中受益，以大病為主的新農合能不能給自己帶來好處。從目前的情況來看，付費農民的大病率極低。據統計，重疾住院患者僅占人口的1-3%。[65，438+09]新型合作醫療制度意味著絕大多數繳費農民得不到任何好處，對他們沒有吸引力。為了使合作醫療制度持續發展，必須保持較高的覆蓋率。要保持較高的覆蓋率，解決逆向選擇的唯壹方法是實施強制性治理機制，而不增加其吸引力。
(2)用什麽樣的治理機制來解決供應商誘導需求和道德風險問題？在市場經濟條件下，醫療服務市場中供方誘導的需求非常充分，道德風險問題同樣嚴重。面對這些醫保問題，首先可以建立由基層政府、農民組織和醫療機構組成的農村醫聯體，從根本上增強農民在醫療服務市場的議價能力。這樣，在購買醫療保健服務時，就應該采取鄉村醫聯體提出的防治結合、大(病)小(病)結合、以互助保險為主的完整方案。在政府的財政補貼和政策支持下，可以購買醫療機構的整套服務，合作醫療管理機構可以充分代表參保人的利益，與醫療服務提供者進行談判，為合作醫療的參與者爭取最大利益，實現需求策略，改變目前農村合作醫療中供給誘導的需求格局。其次，政府在辦好非營利性縣級醫療機構主導農村基層醫療服務市場的同時，也放開農村醫療服務市場，加強農村醫療服務市場的替代性，通過競爭機制抑制道德風險。最後，在合作醫療管理體制上，可以探索實行“征收、管理、監督”的體制，使基金征收管理、業務管理和監督管理由相應的主體承擔，從而提高管理績效。
四。結論和建議
隨著經濟社會的轉型，合作醫療的背景發生了深刻的變化，合作醫療的重建正處於十字路口。目前，新型農村合作醫療制度正在探索中發展。從治理結構來看，“市民合資”是市場經濟條件下的有效選擇，但如何確定治理機制和發展方向成為最關鍵的問題。根據以上分析，我們有以下建議:
(1)建議實行強制合作醫療制度，控制逆向選擇，確保合作醫療基金的籌集，使合作醫療制度不斷發展。在新型合作醫療的籌資問題上，多年的政策障礙已經消除。《意見》規定，“農民為參加合作醫療、抵禦疾病風險而承擔的繳費義務，不能視為增加農民負擔”。新型合作醫療具有社會醫療保險的特征，但農民仍然自願參加新型合作醫療，這增加了市場經濟下逆向選擇的可能性。它增加了籌集個人合作醫療保險費的籌集成本，因此實行強制性合作醫療制度應是新型合作醫療制度治理的主要內容之壹。在具體操作過程中，可以按照籌資的標準設計多個方案，相應的待遇也不同，供農民選擇。在保護對象上，可以是壹戶，也可以是壹個自然村等等。
(2)鼓勵農民在基層建立醫療合作組織，通過建立農民自治的互助醫療管理組織，引導農民代表參與資金的管理和使用，取得農民的信任，增強合作醫療的可持續性；引入社會專業力量，幫助農民醫療合作社提出壹整套防治結合、大(病)小(病)結合、以互保為主的方案。在政府的財政補貼和政策支持下，合作醫療管理機構可以充分代表參保人的利益，與醫療服務提供者進行談判，如談判鄉村醫生的工資水平、醫療服務的單價等。所以，建立壹個由農民自己管理的獨立組織，就是讓農民在受益的基礎上，自覺自願地維護這個體系的可持續發展。
(3)引入第三方管理模式，即引入商業保險機構負責醫療基金的籌資和運營管理。按照“籌集、管理、監督”的原則，政府負責基金的籌集和管理，保險公司負責業務管理，衛生行政部門負責監督管理。委托商業保險公司管理合作醫療，有利於降低管理成本，提高運行效率。同時，也可以利用商業保險公司的透明度和專業化運作，增加農民對合作醫療的信心。這種形式在無錫的江陰市、常州的武進市等14縣(市、縣)探索多年，還是比較成功的。[20]只有這樣，才能充分發揮政府的優勢，實現政府角色的根本轉變。
(4)在主導農村基層醫療服務市場的同時，加強農村醫療服務市場的替代性，通過市場的多種選擇的可能性，實現對醫療服務價格和醫療服務不規範的治理。我們建議調整鄉鎮衛生組織，讓鄉鎮衛生院市場化運作，鄉鎮衛生組織的調整與縣級醫療機構的調整互為條件。政府作為農村醫療網絡的支柱或“綱”，應該集中精力和財力辦好非營利性的縣級醫療機構。在穩定縣級醫療機構的條件下，要放開鄉鎮衛生機構。應該允許鄉鎮醫院把醫療和預防分開。在經濟和交通相對發達的地區，在保持預防保健領域後，會根據具體情況合並或兼並部分衛生院。大部分鄉鎮衛生院可以全面放開，鼓勵探索產權制度改革和管理模式調整。鼓勵城市醫療機構對鄉鎮衛生資源進行重組或連鎖經營，鼓勵社會組織和個人購買經營效率低的醫院，盤活和激活閑置衛生資源，鼓勵部分鄉鎮衛生院轉為營利性醫療機構，將盤活的資產用於農村社區公共衛生。鼓勵符合條件的企業、組織和個人設立農村鄉鎮級衛生機構。
(5)在對新農合治理結構的討論中，沒有討論新農合的可及性和可及性。目前這個問題也比較突出。主要體現在:在貧困農村，農民經濟收入低且不穩定。如果沒有外部的融資援助，貧困地區的合作醫療會有兩個特點，要麽非常有限的資金使合作醫療難以建立，要麽已經建立的合作醫療在融資上難以鞏固。[21]但在富裕地區，合作醫療制度無法滿足富裕人群多層次、多方面的醫療需求。因此，我們認為，農村貧困地區合作醫療經濟基礎薄弱，應對貧困人口實行醫療救助，即國家在免費提供基本醫療的基礎上，對貧困農民進行大病救助。安保工程的大部分費用應由中央財政和地方財政承擔。在有溫飽的農村，應對有溫飽的人口實行新型合作醫療制度。在農村富裕地區，根據富裕人群的實際需求，在探索農村醫療保險制度的同時，推動建立城鄉壹體的醫療保障體系。
作者簡介:林敏剛，出生於1967，社會學博士，南京大學社會學系教授。