1?綜合協調部門的資源仍然不夠
雖然國務院將食品藥品監督管理局定位為綜合協調部門,但是其整體協調能力非常有限。目前,國家食品藥品監督管理局仍只是為其他部門提供建議。質檢、衛生、農業、工商、商務等部門仍然是獨立的風險管理組織或者承擔風險管理者的角色,他們不必要經過國家食品藥品監督管理局的批準,就可以獨自開展行動。國家食品藥品監督管理局缺乏監督各個部門監管工作的職能,其組織協調能力也就大打折扣。
2?部門之間的協調性需要進壹步提高
目前,食品安全管理權限分屬食品藥品、農業、衛生、質檢、工商、商務等部門,職責不清、政出多門、相互矛盾、管理重疊和管理缺位現象仍然存在。據《商務部:2005年流通領域食品安全調查報告》的調查結果,盡管國務院已明確食品安全管理應遵照"分段管理為主,品種管理為輔"的原則,但由於涉及眾多管理部門,有的地區涉及30多個部門,彼此理解不壹,導致職責不清,難以形成合力。
3?中央與地方的關系有待進壹步理順
中國現行的食品安全監控工作由國家和地方政府的管理機構***同負責。中央政府壹級的食品安全管理工作主要由衛生部、農業部、國家質檢總局和商務部等部門***同負責,這些部門向國務院報告工作。這幾個機構都自成體系,在省、市、縣壹級都分別設有相應的延伸機構,每個機構的具體結構和管理範圍都很復雜。大部分省、市和縣級政府都設有與衛生部、農業部和國家質檢總局對應的食品安全管理機構。壹般情況下,這些食品安全管理機構直接對當地的本級政府負責,並接受中央機構的管理和技術指導。在有些情況下,地方的食品安全管理機構直接接受中央機構的領導,如省級的進出口檢驗檢疫局。
但是,地方政府也有權制定自己的規章和標準。地方的食品安全管理機構都是地方財政自給,因而很可能更多地關註於本地區利益而不是國家的標準。目前,各部門從中央到地方的垂直系統亦十分復雜。衛生部、農業部從中央到地方均為分級管理。質檢總局的商檢系統屬於垂直管理,其余機構屬於分級管理。原藥監局中央和省壹級部門屬於分級管理,而省以下部門屬於垂直管理。國家食品藥品監督管理局成立後,地方上尚無食品監管的職能部門,如何實行地方上的監管,依然是未知數。
4?行業自律機制不健全
產業界是食品的提供者,建立有效的食品安全保障體系,離不開生產者和進口商、加工者、銷售商(零售和批發)、食品服務、貿易組織等有關各方的密切配合。在發達國家,行業參與是保障食品安全的基礎。產業界在食品安全管理體系中的作用主要通過以下途徑進行:壹是與政府溝通,將行業信息傳遞給政府,為政府完善管理制度提供服務。二是通過行業自律加強行業內部管理。三是與消費者溝通,根據消費者的需求不斷完善行業內部管理制度。目前,中國食品行業監管力度明顯加大。2004年4月9日,在北京聯合召開的全國食品安全信用體系建設試點工作動員會上,確定在吉林省遼源、黑龍江省大慶等5個試點城市以及肉類、糧食、兒童食品3個試點行業首批啟動全國食品安全信用體系的建設工作。參加試點工作的100多家企業代表肉類行業、糧食行業和兒童食品行業向全國食品生產和經營行業發出了《食品安全誠信倡議》。四是消費者保護組織參與食品安全監管的積極性在提高。
但是,目前食品行業這幾個方面的作用沒有得到充分發揮。中國目前的食品安全管理體制仍然是壹個自上而下的體制,法律法規的出臺、標準的制定、檢驗檢測體系的建立、認證認可體系的建立並不是根據行業的現實情況出發的,這樣就容易造成管理"虛化"的問題,很多具體管理制度實際上執行不下去。
在發達國家,行業自律是保證食品安全的重要方面。但從目前的情況來看,食品行業組織還沒有得到充分的發育。即使有些行業成立了行業協會,其運行還很不規範,沒有充分發揮作用。食品行業與消費者的溝通也比較少。作為企業,理所當然地應當追逐利潤;作為消費者,理所當然希望使用安全、營養和衛生的食品。要將兩者的目標結合起來,企業必須在提高消費者福利的前提之下獲得贏利。但是,目前,壹些食品生產加工者和銷售商為了降低成本和占領市場,利用與消費者信息不對稱的機會制假售假,給食品安全造成了極大隱患。
5?消費者的作用沒有得到充分發揮
消費者在有效的食品安全保障體系中,扮演著很重要的角色。但目前,中國大多數消費者並不太重視食品安全問題。即使壹部分消費者對食品安全問題比較關註,由於消費者組織還不健全,也缺乏有效的參與監督的途徑。