城鄉結合部
壹個長期存在問題的“疼痛區”？
(1)北京城鄉結合部的位置是什麽概念？
北京的城鄉接合部有廣義和狹義之分:與東城、西城、崇文、宣武四個純城區相比，朝陽、海澱、豐臺、石景山是廣義的城鄉接合部地區。但實際上，具有典型城鄉混合人口特征的區域是四環附近的環區，這裏街道辦事處和鄉(鎮)行政區域的界限不清，也就是我們重點關註的狹窄的城鄉結合部區域。它是城市工業和居住區不斷擴散的郊區，從而使原本以農村為主的郊區迅速演變為兼具城市和農村特色的特殊空間。？
(二)區域性社會問題長期得不到根治，成為社會轉型期各種矛盾沖突的交匯地。
如果人們開車在四環沿線的壹些城鄉結合部地區轉轉，不難發現與城市高樓和農村田園風光完全不同的景象:設施簡陋、空間狹小、私搭亂建的房屋破壞了原有的農村規劃格局；垃圾殘渣隨處可見；街巷狹窄不平；刮風天塵土飛揚，下雨天泥濘不堪，幹燥的廁所氣味難聞。生存環境的惡化使區域社會治安環境“雪上加霜”:全市33個掛牌督辦的高發區幾乎全部集中在城鄉結合部地區，吸毒、販毒、惡性案件屢禁不止(被打)；該地區的出租屋，尤其是非法出租屋，已經成為藏汙納垢的地方...難怪有記者用“城市爛邊”這個詞來形容城鄉結合部的圓形地帶。？
作為城市向外擴張的伴生物，城鄉結合部問題由來已久，壹般可以追溯到20世紀70年代中期，但當時國家征用的農地數量有限，問題的地理範圍和社會影響較小。改革開放後，北京城市建設速度日新月異，郊區征地數量成倍增長。據統計，到2002年底，潮、海、豐、石四個地區的耕地只有654.38+0.28萬公頃，比改革開放初期的5230萬公頃減少了3/4。然而，政治體制改革滯後於經濟發展速度，使得“二元”社會管理體制無法應對該地區人口快速流動帶來的諸多社會問題。經濟社會矛盾的疊加積累，讓很多問題積重難返。城鄉結合部成了政府頭疼的問題，也成了百姓的“痛區”。
“二元社會結構”是壹個障礙
“二元社會結構”是對中國城鄉關系和格局的普遍表述。是指整個社會結構體系中的城鄉分離，城市社會是壹元，農村社會是另壹元。“二元社會結構”在發達國家也存在，但範圍很小。在發展中國家，“二元社會結構”不僅存在於經濟中，還滲透於社會政治、社會生活和思想文化中，中國就是如此。？(壹)中國“二元社會結構”的表現形式？
中國的“二元社會結構”包括14種具體形式，包括按農業和非農業戶口分類劃分城鄉的戶籍制度。其核心內容是以農業和非農業人口為身份標識，在公共管理和社會保障方面實行差別待遇政策，即非農業人口享有高於農業人口的社會待遇。城鄉社會分割的結果，不僅形成了重城市輕農村的社會發展格局，而且形成了利益不平等條件下的工農兩大利益集團。城鄉結合部的問題由此產生。？
(二)城鄉“二元”社會管理體制對城鄉結合部管理的束縛。
城鄉結合部的地域特征是“三個交叉”，即城鄉交叉、農(人)居(人)交、街鄉行政交叉。這種“穿越”對我國現行的基層城鄉分割的社會管理模式提出了嚴峻的挑戰。？
北京的基層社會管理模式和全國其他地方壹樣，是以1958+0年6月頒布的《中華人民共和國戶籍管理條例》為基礎的。這是壹種以固定、限制、城鄉分割為特征，以社會控制管理為手段，以戶籍歸屬為原則的“戶籍屬地管理”模式。其內涵是:在嚴格限制農業人口轉為非農業人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權組織負責管理和服務北京市非農業戶籍居民，以鄉鎮政府為代表的農村政權組織負責管理和服務北京市農業戶籍村民。在城鄉封閉管理體系中，街道和鄉鎮政府履行自管人口的社會管理職能，包括計劃生育、就業、低保、優撫、醫療衛生、黨員和離退休人員管理、社會治安管理等。？
作為計劃經濟的產物，現行的戶籍屬地管理模式對應的是相對靜態的人口狀況。當大規模的人口流動打破了這種平衡，隨之而來的是舊體制與新形勢的摩擦引發的管理碰撞，突出表現在三個方面:
1?城鄉管理區域重疊，責任不清，行政管理難以到位？
改革開放前，在北京，除了四個中心城區，在四個近郊區的地圖上，城鄉界限是清晰的，即按照區劃，城鄉行政區域很少交叉或重疊。但改革開放以來，隨著城市區域的不斷外延，國家對非連片建設進行分散征地，逐漸模糊了城市與農村的地域界限。農村邊界被許多因非農人口增加而新建的街道辦事處打破，幾個派出所或鎮跨越幾條街道在街道辦事處管理邊界內“飛地”管理農民的情況屢見不鮮。鄉鎮行政區域界限不清，治安管理圈與街道、鄉鎮行政圈重疊，造成鄉鎮行政工作困難重重，相互扯皮、相互推諉、相互爭利的現象時有發生，重復管理和無人管理並存。由此，壹些街道、鄉鎮、單位“三不管”地區，市容環境衛生差，違章建築多，垃圾渣土成堆，刑事案件高發，成為“老大難”問題，北京市戶籍人口和流動人口混居引發的社會摩擦和沖突也日益增多。？
2?對來自其他國家的流動人口的管理，由於制度不完善，定位不準確，會事倍功半嗎？
城鄉結合部流動人口規模大、密度高、管理缺失，壹直是各級政府的壹大難題。考慮到現階段北京的人口規模壓力，在現有戶籍屬地管理政策的保護下，政府長期以來對流動人口的管理定位於控制性和預防性管理，以治安管理和整治打擊為主，正是這壹思路的體現。由於流動人口不納入常住人口管理，其管理機構作為“永久性臨時機構”，壹直遊離於現有城市管理體系之外，獨立運作。壹方面，受職業局限和協同工作方式的影響，外來人口管理處的工作更多表現為職能局獨立運作，工作效率減半；另壹方面，資金和人員的短缺又讓管理者感到力不從心。導致城鄉接合部流動人口總量並未因嚴格的行政管制而減少，預防性管理或侵權行為未得到及時糾正，使流動人口對社會產生抵觸情緒，甚至抵制行動，增加了政府管理的難度。？
3?村委會組織處於離散狀態，農村基層社會管理薄弱？
村民委員會作為農村基層社會組織，是我國政治制度的重要組成部分，在組織村民進行自我管理、自我教育、自我服務方面發揮著重要的核心作用。然而，隨著城鄉結合部耕地面積的縮小和行政村人口的增加，現有的等待撤並村委會和成立居委會的村委會早已分崩離析。壹方面，許多行政村的村委會成員大多是農民，他們已經改變了身份，他們對所在村的公共事務不再熱心；另壹方面，撤村意味著他們將面臨新的職業選擇(在北京城鄉結合部，村委會成員是壹種職業，收入水平壹般比普通村民高3-5倍)，這使得他們很難集中精力從事村委會工作。此外，由於壹些行政村在集體資產處置上利益失衡，幹群矛盾不斷，也讓村委會名譽掃地。由此，農村社會組織的松散和政府行政的缺位相結合，使得城鄉結合部的壹些地區的社會問題日益嚴重。？
“病因”分析？
既然城鄉結合部的問題癥結在於“二元社會結構”，那把鄉政府改成街道辦事處，取消村委會建制，組建新的居委會，把農村管理體制改成城市管理體制，問題不就解決了嗎？顯然，問題沒那麽簡單。？
1?農村城鎮化政策不配套，導致街、鄉、村居住體系轉型進程緩慢？
眾所周知，農村基層管理體制與城市基層管理體制的本質區別在於，前者具有經濟管理職能，而後者不具有。因為農村基層社會是生產和生活的統壹體，農村組織既做好轄區內的社會管理和公共服務，又承擔組織區域財政收入和管理區域經濟組織的職能，前者圍繞後者工作，是典型的行政、社會、經濟“三位壹體”管理模式。在城市基層社會，經過“政企分開、政社分開、政事分開”的管理體制改革後，從20世紀末開始，街道辦事處和社區居委會不再從事經營活動，工作重心轉移到城市公共管理和社區服務上，這是壹種政企分開的工作思路。因此，街道、鄉鎮、村居制改造的前提是清產核資，做好農村集體資產處置工作，實現政企分開，而這項工作進展並不順利。？
從理論上講，農村經營體制是與農業生產活動相對應的壹種管理模式，而城鄉結合部地區的許多村、隊甚至鄉鎮在多年前就停止了從事農業生產經營活動，已經具備了撤鄉政府、建街道辦事處的能力；撤並村委會、建居委會的條件，但由於政策原因，撤並村、隊時歷史遺留的固定資產尚未找到滿意的處置方案；或者因為沒有政策依據，農村集體資產中的巨額表外資產無法進入評估，可能會使資產處置的效果大打折扣；當然，也不排除壹些鄉鎮、村集體資產管理者為了個人利益，拖延資產處置...總之，各種因素導致了對這些等待轉型的農村基層組織集體資產處置方案的討論由來已久。？
問題不止於此。過去，對從農村轉移到非農村地區的人的就業和社會保障政策的制度缺陷不僅導致從農村轉移到非農村地區的人在遇到他們無法解決的生產和生活困難時，以請願和投訴的形式反復要求獲得其原集體資產的分配權， 這嚴重影響了社會穩定，並對下壹步農村轉移到非農村的工作產生了很大的負面影響:許多農民明確表示不願意從農村轉移，並感到擔憂。 這個地區的農民收入水平普遍較高。除了在鄉鎮企業打工的工資收入，還有壹些家庭在經營收入，壹些村的農民年收入甚至超過了城鎮職工。但是，且不說再就業風險導致的工資收入下降，僅從生活消費結構的變化來看，新增的消費支出就足以使他們的實際生活水平下降到更高的水平。這些支出包括水電費支出(京郊很多條件較好的村隊免費為村民提供生活用水用電)、購房支出、舊村改造後的額外支出或補充支出(如物業管理費、取暖費)等等。於是，在流動人口聚集地，越來越多的農民選擇私建私租違章房屋，作為彌補城市化帶來的利益損失的壹種方式。這壹結果雖然客觀上導致了生存環境的惡化和公共秩序的混亂，但其動機無可非議。？
農村集體資產處置、農民和非農民再就業、社會保障等方面的制度性缺陷所帶來的問題始終沒有得到根本解決。沒有耕地的鄉鎮甚至農民不得不保留原有的行政體制來解決遺留問題，從而影響了街鎮體制轉變的進程。朝陽區大屯、太陽宮等5個具有雙重管理職能的地區辦事處，10年未能撤鄉建街。？
2?在城鄉“二元”財政體制下，街道居民和農村行政組織不能接受增加公共管理支出的制度安排？
中國的公共管理資金安排壹直是與城鄉“二元社會結構”相適應的“雙軌制”。就基層財政體制而言，城鄉公共管理的經費來源渠道不同:街道辦事處、社區居委會公共管理的所有支出都由公共財政做後盾，公共產品用專項資金支付；鄉鎮政府和村民委員會的公共管理費用主要取自農民自己，除了鄉鎮企業上繳的部分稅收返還外，大部分屬於其剩余勞動力的積累。據調查，北京城鄉結合部壹個鄉鎮的財政年度支出約有三分之二來自農村集體經濟組織，但這部分公共管理特別是公共設施建設支出並不完全用於服務當地村民，居住在此的拆遷戶和流動人口也享受其中。按照我國財政體制的規定，城鎮化管理所需資金應由政府公共財政按預算撥付。對於這些管理費用自給但要按照城市標準管理的村莊來說，公共服務支出的“外溢”無疑相當於對農村集體資產的剝奪。此外，城鄉行政機構的設置、編制和經費不是由居民人數決定的，而是由轄區戶籍人口和人數比例決定的。因此，在城鄉分割的“雙重管理”框架下，無論是街道居民還是鄉村組織，在城鄉接合部農民和居民、北京戶籍人口和流動人口共同居住的區域，承擔社會管理責任、提供公共服務，都意味著需要付出額外的管理成本，這才是在地域界限不清、權利義務不對等的情況下，街道和鄉鎮行政組織推卸管理責任的真正原因。？
3?城市規模控制和流動人口人性化管理成為壹對難以化解的矛盾。
城鄉結合部是北京流動人口的聚集地，這是不爭的事實。根據2000年“五年規劃”的統計，占全市流動人口總數62.4%的1.538萬非京籍人口居住在朝陽、海澱、豐臺、石景山區，占轄區常住人口638.9萬的24.1%，這壹群體通常被視為“城市壞邊”的制造者。暫且不管他們對城鄉接合部的問題應該承擔多大的責任，而是他們憑什麽承擔這樣的“罪名”！大家都承認流動人口是北京城市建設不可或缺的力量，但也是北京的弱勢群體。客觀來說，他們在城鄉結合部的生活環境是值得同情的，他們做不到的原因有很多。如果我們的政府和市民給予他們更多的人文關懷和實質性的幫助，我相信絕大多數流動人口是不會故意破壞城市優美環境的。但政府很難認定北京的城市人口已經超過現有水資源的承載能力。在北京剛性戶籍管理的狀態下，人口調控的對象只能是流動人口。在目前的政策環境下，外來流動人口每年還在以幾十萬的速度遞增。如果強化服務意識，人口規模的增長會讓政府苦不堪言。因此，兩難導致的決策優柔寡斷和治標不治本的管理模式是城鄉結合部社會環境治理難以取得成效的重要原因。？
正是中國“二元社會結構”的通病與北京人口規模限制因素的特點交織在壹起，構成了北京城鄉結合部的老大難問題。？