作者： 劉大勇 李翠霞 文章來源： 《商業研究》 2008年第05期
摘要:現代企業管理制度的核心是完善公司治理結構,良好的公司治理結構是提高企業經營管理效率的基本要素。而科學、有效的內部控制制度,則是現代企業實現其經營管理目標的有力保證。內部控制作為由管理當局為履行管理目標而建立的壹系列規則、政策和程序,與公司治理及公司管理密不可分。
關鍵詞:現代企業;內部控制;制度研究
中圖分類號:F224.32 文獻標識碼:A
Enterprises Inside Controlling System
1.School of Humantities and social,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China;
2.School of Economics and Management,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China)
Abstract:
The core of the modern enterprise management system is to perfect the frame of company management, as an excellent company management frame is the essence to improve the efficiency of the enterprise management. A scientific and efficient inside controlling system is a forceful assurance for the modern enterprise to implement its management object. The inside controlling system involves a series of regulations, polices and procedures made by the management authorities to carry out their management aims, which are closely connected with the company controlling and management.
內部控制制度是社會經濟發展到壹定階段的產物,是現代企業管理的重要手段。筆者就有關企業內部控制制度演進和我國的內部控制制度進行必要的研究。
壹、內部控制制度概念的演進過程
第壹階段:產生階段。內部控制的最初形式是內部牽制,即為維護企業財產物資的安全性、完整性,保證會計資料及其他有關資料的正確性,確保各項財務收支的合理性、合法性而建立起來的業務分管責任制。隨著社會經濟的發展和現代科學管理方法的產生和運用,內部牽制範圍得到擴大,逐步發展到經營決策目標的建立和貫徹,經濟效益的實現和評價等諸多領域。
第二階段:20世紀50年代至20世紀80年代發展階段。1949年,美國審計程序委員會發表了《內部控制壹調整組織的各種要素及其對管理當局和獨立審立的重要性》的研究報告,第壹次正式提出了內部控制的定義,即“內部控制包括企業內部采用的機構計劃和所有有關的調整方法和措施,旨在保護企業資產,檢查會計數據的準確性和可靠性,提高經濟效益促使有關人員遵循既定的管理方針。”這裏對內部控制的定義就已不限於會計與財會部門的有關功能。
第三階段:20世紀80年代至今,完善階段。1988年,美國審計準則委員會發布了第55號準則《財務報表審計中的內部控制結構的考慮》,改變了用內部控制目標來定義內部控制的方法,采取按照內部控制組成成分的方法來進行。這個公告不再區別會計控制與管理控制,也不再是站在企業的角度來定義,而是站在審計人員財務報表審計的立場來定義內部控制,提出了內部控制結構的概念,即為現實企業既定目標提供合理保證而建立的各種政策和程序,它包括控制環境、會計制度、控制政策與程序三個組成要素。這是內部控制概念的壹次重大發展,既適應了當時企業經營管理的要求,也促進了審計的進步。
1993年,美國審計準則委員會提出並通過的COSO報告中將內部控制分成為五個部分,即:控制環境;管理當局的風險評價;會計信息與交流系統;控制活動和監督。這是在1988年定義上的沿襲和發展,這也是現代內部控制概念。1996年,美國第78號審計準則也采用了這壹定義,即“內部控制是受本單位董事會、高級管理階層、政府管理 門和其他有關人員影響,旨在為取得經營效果和效率、財務報告的可靠性、遵循適當的法規等目標而提供合理保證的壹種過程。”這是迄今為止對內部控制概念最完善的定義。
綜上所述,內部控制制度是指企業行政領導和各個管理部門的有關人員,在處理生產經營業務活動時相互聯系,相互制約的壹種管理體系,包括為保證企業正常經營所采取的壹系列必要的管理措施,內部控制制度的重點是嚴格會計管理,設計合理的、有效的組織機構和職務分工,實施崗位責任分明的標準化業務處理程序。
按其作用範圍大體可以分為以下兩個方面:(1)內部會計控制。其範圍直接涉及會計事項各方面的業務,主要是指財會部門為了防止侵吞財物和其他違法行為的發生,以及保護企業財產的安全所制定的各種會計處理程序和控制措施。(2)內部管理控制。範圍涉及企業生產、技術、經營、管理的各部門、各層次、各環節。其目的是為了提高企業管理水平,確保企業經營目標和有關方針、政策的貫徹執行。
二、我國內部控制制度現狀
自20世紀90年代起,我國政府開始加大對企業內部控制的規範力度,制定和頒發了壹系列有關法律法規、規範,具體見表1。
然而,對我國來講全面認識內部控制還剛剛開始,會計信息失真、經營失敗及不守法經營等在很大程度上都歸結為企業內部控制的失靈。
總體來將,我國企業普遍認識到內部控制的重要性,但對內部控制認識不夠;側重於企業外部環境的梳理,而忽視了內部各環節、各崗位的牽制;側重於經營環節的程序控制,而忽視了企業整體的協調;側重於內部控制制度的學習,而忽視了執行制度的人的素質提高;側重於對貨幣、實物的控制,而忽視了企業文化環境的建設等。主要問題可以概括為兩個方面:
(壹)控制環境基礎薄弱
控制環境是內部控制的基礎,直接關系到企業內部控制的執行和貫徹。它涵蓋對建立、加強或削弱特定政策程序及其效率產生影響的各種因素,包括企業管理人員的品行、操守、價值觀、素質和能力,管理人員的管理哲學、經營觀念,企業各種規章制度、信息溝通體系、業績評價機制等。我國企業在這方面的問題非常嚴重,主要表現在:
1.企業管理層內部控制意識薄弱。大多企業未制訂完善的、成文的內控制度,這壹事實反映出至少有相當壹部分企業尚未認識到內部控制的意義。即使已經制訂出相應內控制度的企業大多也只是停留在“寫在紙上、貼在墻上-給人看”的表面文章上,制度的落實方面問題很多。
2.組織機構設置不合理。不少企業仍然沿襲著計劃經濟體制下的機構設置,企業普遍存在機構臃腫、管理層次多、工作效率低下的問題。另外,企業在組織機構設置中,比較重視縱向間的權利與義務關系,而對橫向間的協調缺乏足夠的重視,導致同級各部門間缺乏必要的交流,信息溝通不靈敏,協調性差。
3.企業制度不健全。 壹是企業缺乏相應的激勵與約束機制。例如廠長(經理)繳納的風險數額只是象征性的,對他們無法構成壓力。多數企業領導人還不能負起自主經營、自負盈虧的責任來,壹旦出了問題仍由國家來承擔損失。企業經營者可能基於利己動機而利用職權侵吞資產或大肆揮霍。為滿足這種欲望,有些經營者不會重視內控的建設,甚至有意忽略或阻撓,反過來又加重了企業制度的不健全,形成惡性循環。二是人事政策和實務不完善。雇傭人員沒有經過嚴格的考核,有許多是憑關系擠入企業;對職工未形成壹套關於訓練、待遇、業績考評及晉升的制度;未根據不同情況對職工進行適當的道德教育。企業職工的勝任能力和正直性值得環疑,即使有良好的內控也會因執行者的能力不強或道德敗壞而達不到應有的效果。 三是企業制度不全面,沒有針對企業經營的各個環節、各個部門制訂出相應的規章制度,顧此失彼現象嚴重。
4.管理者素質較低。許多企業的管理者素質較低,普遍未受過正規的專業教育,企業亦未對這些管理者進行管理培訓。這樣低素質的管理者即使有全心全意為企業服務的素質,也因他們的能力所限而無法真正地管理好企業。
5.企業文化建設沒有引起足夠的重視。企業文化是企業的經營理念、經營制度依存於企業而存在的***同價值觀念的組合。企業內部控制制度的貫徹執行有賴於企業文化建設的支持和維護。因為企業文化是培養誠信,忠於職守、樂於助人、刻苦鉆研、勤勉盡責的壹種制度約束。企業文化是將員工的思想觀念、思維方式、行為方式進行統壹和融合,使員工自身價值的體現和企業發展目標的實現達到有機的結合,企業文化是壹個企業的中樞神經,它所支配的是人們的思維方式、行為方式。在良好的企業文化基礎上所建立的內部控制制度,必然會成為人們行為規範,從而才能很好地解決因制度失靈而產生的種種問題。
(二)企業內控部門責權不對稱,內部控制和監督不力
企業內部控制包括內部管理控制和內部會計控制,而我國的內部控制主要是指內部會計控制。作為承擔內部控制主要部門的財會、審計部門存在嚴重的責權不對稱現象。
1.內審部門形同虛設。內部審計作為內部控制的重要組成部分,是企業改善經營管理、提高經濟效益的自我需要。但是,在我國,企業的內部審計並沒能真正履行其應有的職能,其存在問題主要有:
(1)組建的非自願性。眾所周知,我國現行的內部審計主要是在行政幹預的基礎上發展起來的,帶有很濃厚的行政命令色彩,而這種過多依靠行政幹預建立起來的內部審計機構很難受到企業重視。被調查企業的內部審計人員大多是從財會部門轉來的或由財會部門兼任或是從其他部門調來,有的未經過專門培訓,缺乏審計專業知識,內審部門成為企業安置幹部的壹個部門,這種情況下組建起來的內部審計很難發揮其應有作用。
(2)獨立性不夠。內部審計作為內部控制的再控制,本身就應從第三者的立場上客觀公正地對企業的經濟監督進行再監督,它的地位應當是超然獨立的。而目前對內審部門是界定在“在本單位主要負責人直接領導下,獨立行使內部審計監督權,對本單位領導負責並報告工作”。這說明我國內部審計只是服務於企業負責人。這就造成內部審計既不能監督上司,也不能監督同級,因為企業內部各職能部門都是在企業負責人的直接領導下開展工作的,其各項經營行為尤其是重大行為大多是在廠長經理的授權下進行的,是廠長經理意誌的直接體現。在這種情況下內部審計又如何開展工作呢?基於以上兩點,內部審計無法在地位上實現超然獨立,其工作範圍大大受限,也很難贏得威信。
(3)重審計監督,輕服務建設。內部審計是適應企業的內在需要設立的,其生存和發展的關鍵在於它能為企業加強內部管理,提高經濟效益服務。而實際中內部審計卻忽視了防錯防弊這壹職能,過分強調查錯糾弊,在各種正式的文件規定中,強調“監督”的多,提倡“服務”的少;強調“事後監督”的多,提倡“事前、事中監督”的少。這種過分強調事後監督的指導思想是我國審計認識上的壹大誤區,也是阻礙內部審計發揮作用的重要思想因素。
(4)對內部審計工作的性質和作用不甚理解。企業管理人員經常將“內審監督”,與“會計監督”混淆不清,使人們產生“企業內部審計沒什麽意義”的想法。由於指導思想上的誤區,多數審計人員未能擺正自己的位置。有些人將自己等同於廠長經理的行為工具,處處依廠長經理的旨意行事,有些則由於工作不好開展而心灰意冷或充當好人,使內部審計形同虛設。
2.責權不對等。權利、義務與責任對等是內部控制的基本原則之壹。而目前有關法規中明確內部控制機構既代表國家執行行政監督職責,又要為企業領導加強經營管理、提高經濟效益提供服務。這種理論上的雙向服務機制將內部控制機構經濟責任和義務確定得大於其實際的功能和擁有的權力,只能把內部控制機構置於壹個兩難的境地。
三、強化我國內部控制制度的思考
企業內部控制是壹個系統工程,涉及企業的方方面面,作為壹項制度建設,其客觀的成份越多,科學性就越強。內部控制建設也應當堅持理論與實際緊密結合的原則,制定出能針對企業自身特點的內控制度來,而不可能千篇壹律。
(壹)規範法人治理結構,形成有法必依、執法必嚴、違法必究的法治機制
實施內部控制,首先需要規範法人治理結構。從所有者的立場出發,不但要把企業經營管理者行使權力的過程納入內部控制的監控範圍,而且要將其作為內部控制的重點監控對象,明確股東會、董事會、監事會和經理層的職責,使決策系統、管理系統和監督系統各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡。
1.實行財務總監委派制是完善內部控制的重要手段。財務總監首先通過對單位會計部門和會計人員的領導和控制,掌握會計系統的運行,對於單位重大的交易、資產變動等擁有審批權;其次通過主持定期及非定期的單位內部審計,及時發現企業經營和會計方面已經發生的或潛在的問題並采取相應措施。盡管實際工作中因個別經理素質差異和財務總監素質不壹,不乏有受經理個人意誌指使者,但只要明確控制責任,且有相制衡的代表不同利益集團的控制主體存在,是會收到很好成效的。
2.構築嚴密的企業內控體系。企業內部控制體系,具體應包括三個相對獨立的控制層次:第壹個層次是在企業壹線“供、產、銷”,全過程中融入相互牽制、相互制約的制度,建立以防為主的監控防線。有關人員在從事業務時,必須明確業務處理權限和應承擔的責任,對壹般業務或直接接觸客戶的業務,均要經過復核,重要業務最好實行雙簽制,禁止壹個人獨立處理業務的全過程。第二個層次是設立事後監督,即在會計部門常規性的會計核算的基礎上,對其各個崗位、各項業務進行日常性和周期性的核查,建立以“堵”為主的監控防線。事後監督可以在會計部門內設立壹個具有相應職務的專業崗位,配備責任心強、工作能力全面的人擔任此職,並納入程序化、規範化管理,將監督的過程和結果定期直接反饋給財務部門的負責人。第三個層次是以現有的稽核、審計、紀律檢查部門為基礎,成立壹個直接歸董事會管理並獨立於被審計部門的審計委員會。審計委員會通過內部常規稽核、離任審計、落實舉報、監督審查企業的會計報表等手段,對會計部門實施內部控制,建立有效的以“查”為主的監督防線。
以上三個層次構築的內部控制體系對企業發生的經濟業務和會計部門進行“防、堵、查”遞進式的監督控制,對於及時發現問題,防範和化解企業經營風險和會計風險,將具有重要的作用。
3.加強對內部控制行為主體“人”的控制,把內部控制工作落到實處。企業內部控制失效,經營風險、會計風險產生,行為主體全是“人”。只有上下壹致,及時溝通,隨時把握相關人員的思想、動機和行為,才能把內部控制工作做好。具體講,除領導本身應以身作則起表率作用外,還應做好以下幾點工作:
第壹,要及時掌握企業內部控制人員思想行為狀況。內部業務人員、會計人員違法違紀,必然有其動機,因此企業領導及部門負責人要定期對重點崗位人員的思想和行為進行分析,著重了解他們是否有賭博、炒股、經商、與社會劣跡人員往來和追求超常消費等情況,掌握可能使有關人員犯罪的外因,以便采取措施加以防範和控制。
第二,對內部控制人員進行職業道德教育和業務培訓。職業道德教育要從正反兩方面加強對內部控制行為主體“人”的法紀政紀、反腐倡廉等方面的教育,增強自我約束能力,自覺執行各項法律法規,遵守財經紀律,做到奉公守法、廉潔自律;加強繼續教育,要特別重視對那些業務能力差的人員的基礎業務知識的培訓,以提高其工作能力,減少業務處理的技術錯誤。
(二)以“協調”作為雙元控制主體下企業內部控制的基本目標,以“約束+激勵”作為引導經營者行為的主要方法
1.在存在雙元控制主體的現代企業中,最為突出的矛盾是雙方“利益不壹致”和“信息不對稱”。企業所有者希望通過經營獲利使資產增值,實現企業價值最大化,卻不能直接進行管理和經營,只能通過會計信息“間接”控制;經營者“直接”控制企業經營的過程和會計信息的生成和報告方式。因此,決定了在雙元控制主體構架下的企業內部控制首要的也是基本的目標應該是協調雙方的利益和矛盾,只有通過切實有效的協調,找到所有者和經營者***處的均衡點,才能實現現代企業內部控制的以上兩個基本目的
2.“約束+激勵”是引導經營者行為的主要方法,是實現現代企業雙元控制主體“協調”的內部控制目標的有效辦法。財政、稅務、銀行、審計等社會監督機構,在工作中各行其是,未能形成綜合監督的合力,對企業的威懾力不夠。
3.對審計的獨立監督、公正職能未予以充分重視,審計未形成規範化、法制化和經常化。對查出問題的處罰,往往就事不就人,重人情而輕規定,執法的剛性被扭曲。