程國強 2003-04-30
內容提要：中國農產品出口如何突破發達國家以質量、衛生、技術標準等為借口的技術性貿易壁壘，是壹個亟待解決的戰略性問題。本文系統分析了我國農產品出口面臨的主要技術性貿易壁壘措施、WTO技術性貿易壁壘規則、技術性貿易壁壘對我國農產品出口的影響特點以及突破技術性貿易壁壘的初步建議。
關鍵詞：技術性貿易壁壘（TBT）、衛生與植物檢疫措施（SPS）、世界貿易組織（WTO）、農產品貿易爭端
我國肉類、蔬菜、水果等勞動密集型產品由於具有較強的比較優勢，加入世界貿易組織（WTO）後壹度被業內人士寄予厚望，認為出口潛力巨大。但今年以來，這些產品頻頻遭遇技術壁壘，出口形勢嚴峻。如年初浙江舟山凍蝦因檢查出氯黴素含量極少被歐洲公司退貨索賠；歐盟獸醫委員會也宣布禁止進口蝦、兔和禽肉等動物源性食品；日本對從中國進口的蔬菜實行批批檢驗的苛刻檢驗措施等；中國出口歐盟的蜂蜜被以 "抗生素超標 "為由 "封殺"，隨後日本、加拿大、美國等國也加強了對中國蜂蜜的檢查。如何突破發達國家以質量、衛生和技術標準為借口的技術性貿易壁壘，使我國具有比較優勢的勞動密集型產品轉化為競爭優勢和出口現實，是亟待解決的戰略問題。
壹、什麽是 "技術性貿易壁壘"？
所謂技術性貿易壁壘（Technical Barrier to Trade，簡稱TBT），是指進口國采取強制性和非強制性的技術法規、標準和合格評定程序，以及動植物產品的檢驗檢疫措施、商品包裝、標簽標識和環保要求等，對進入本國市場的農產品形成的貿易限制。的作用。
這些限制農產品貿易的技術性措施，原本是為了保護國家的經濟安全，保護人類和動植物的生命或健康，保護環境，防止經濟欺詐。但長期以來，技術性貿易壁壘被壹些實行農產品貿易保護主義的國家所利用，使國際農產品貿易環境日益惡化。發達國家的技術性貿易壁壘之所以近年來愈演愈烈，主要原因有三：
第壹，20世紀90年代中期以來，國際上發生了壹系列震驚世界的食品汙染事件，如肆虐歐洲的二惡英汙染畜禽飼料事件、比利時的可口可樂汙染事件、法國的李斯特菌汙染熟肉罐頭事件、日本的 "O-157 "和雪印．157 "和雪印牛奶金黃色葡萄球菌汙染，席卷歐洲的瘋牛病、口蹄疫等，形成嚴重的食品安全信任危機，許多國家因此制定了嚴格的強制性技術法規，對進口農產品的質量和衛生要求更加苛刻。
其次，WTO烏拉圭回合談判以來，農產品關稅、非關稅措施在壹定程度上受到WTO規則的約束，但發達國家並沒有開放農產品國內市場，而是針對食品安全問題，利用動植物衛生檢驗檢測等技術措施設置壁壘，提高進口門檻，農產品的國際競爭已從過去單純的關稅、非關稅措施，轉變為技術性貿易壁壘，並向利用技術性貿易壁壘轉變。農產品的國際競爭已從過去單純的關稅和非關稅措施，轉變為以技術性貿易壁壘為主的限制性政策和措施。
三是世界經濟不景氣和壹些發達國家國內農業問題的政治化導致農產品貿易保護主義擡頭，技術性貿易措施成為發達國家最有效的農產品保護手段。有關研究估計，20 世紀 70 年代，在國際貿易的非關稅壁壘中，技術性貿易壁壘約占 10%-30%。但自20世紀90年代以來，技術性貿易壁壘已超過50%。
二、主要的技術性貿易壁壘措施
根據日本、歐盟、美國等發達國家對農產品實施的技術性貿易措施，我國出口農產品所面臨的技術性貿易壁壘，主要表現在嚴格的檢驗、檢疫、認證、標準和措施等方面，大致可分為四種情況：
1.食品安全、動植物衛生檢驗檢疫監管。發達國家在保障食品安全方面已經形成了壹套完整的法律法規和標準體系。這些法律不僅規範了國內農產品的生產加工，也將不符合標準的國外產品拒之門外。例如，為應對上世紀90年代中期的食品安全危機，歐盟於2000年1月發表了《食品安全白皮書》，提出了80多項確保食品安全的方案，要求食品衛生責任首先由生產者承擔，食品從飼料開始，通過農場到餐桌的整個鏈條確保安全。美國有《食品、藥品和化妝品法》、《公共**** 衛生服務法》等，對進口農產品的認證、包裝、標簽和檢測、檢驗方法等作了詳細規定，美國食品和藥物管理局（FDA）每月扣留的進口商品多達3500批。美國於1997年12月在食品加工中引入 "危害分析和關鍵控制點"（HACCP）管理體系，禁止進口未實施HACCP的水產品和肉制品，要求所有出口美國的水產品、肉制品企業必須通過HACCP資格認證。歐盟、加拿大、日本、澳大利亞和韓國都已承認采用HACCP體系。日本依據《食品衛生法》、《植物防疫法》、《家畜傳染病預防法》對入境農產品和食品實行近乎苛刻的檢疫、防疫制度。出於植物檢疫的目的，嚴禁從日本不存在此類病蟲害的國家或通過這些國家進口寄生植物和土壤。用作食品或食品配料的動物、植物和農產品也必須接受衛生和流行病學部門的食品衛生檢查。對於強制檢驗的食品要逐批進行百分之百的檢驗。對於同壹商品不同時間進口，規定每次都要檢驗，而同類產品在日本只需壹次性檢驗即可。中國蔬菜出口目前就遇到了這樣的限制。
2.質量標準、食品標簽和包裝要求。發達國家的質檢標準還在不斷升級，檢測項目也越來越多。例如，日本對中國大米的檢測指標要求，已從1993年的20多項，增加到目前的123項，並要求在14天內完成。食品標簽和包裝也是重要的市場準入手段，如美國是世界上食品標簽要求最嚴格的國家之壹，食品標簽多達22種，並逐年進行修改和補充。美國要求所有包裝食品都要有食品標簽，強化食品還要有營養標簽，必須標明至少14種營養素的含量，據估計，僅此壹項就將使美國加工商每年花費超過10.5億美元，顯然中國等發展中國家無法承受這壹成本。
3.環境保護和動物福利要求。發達國家制定了壹系列環保法規，對進口農產品形成了通常所說的 "綠色壁壘"。綠色壁壘主要包括國際和地區環保公約、國別環保法規和標準、檢驗檢疫要求、綠色包裝和標識要求、ISO14000環境管理體系和環境標識等自願性措施、生產加工方式和環境成本內部化要求等。例如，1995年4月，發達國家要求實施 "國際環境監測標準體系"，要求產品達到ISO9000系列標準，同時還要求使用 "綠色環境標誌"，如德國的 "藍色天使"、日本的 "生態標誌"、"生態標誌"、"生態標誌"、"生態標誌 "等。德國的 "生態標簽"、日本的 "生態標簽 "和歐盟的 "歐洲環境標簽"。動物福利問題對歐盟尤為重要，比如養雞場的養殖密度，壹般是每平方米12只，歐盟提出只能養10只，理由是密度太大，雞會感到不 "舒服"。這會增加養雞成本，也會成為貿易壁壘。
4.新技術發展帶來的安全問題。最典型的是轉基因食品的安全問題，壹直是國際爭論的焦點。占據轉基因技術制高點的美國對轉基因食品的推廣持積極態度，而歐盟、日本等國家則堅決反對，這也引發了對轉基因農產品進口管理措施的討論。
尤其值得註意的是，發達國家的技術性貿易壁壘有不斷升級的趨勢。例如，日本農林水產省近日宣布，自2003年起在日本全國實行 "大米認證制度"，即凡進入日本國內市場的大米必須標明品種、產地、生產者名稱和認證號，否則不準銷售。實行 "大米身份認證制度 "後，日本各地又對新制度 "層層加碼"，將認證範圍擴大到蔬菜，要求所有在市場上銷售的本地蔬菜都必須有認證標誌。這樣下去，日本遲早會對進口蔬菜采取同樣的身份認證制度。這對中國的蔬菜等農產品來說，今後進入日本市場將更加困難。
三、技術性貿易壁壘與WTO規則
由於實施技術性貿易壁壘措施表面上看是為了保護人類以及動植物的健康和安全，因此它具有合理性、隱蔽性、復雜性和靈活性等特點，使日本、歐盟和美國等發達國家規避相關國際規則的約束，廣泛而頻繁。也正因如此，近年來，農產品國際貿易爭端逐漸從壹般形式的貿易戰轉變為危害更為嚴重的技術性貿易戰，發達國家動輒宣布封殺他國農產品。發達國家和不斷升級的技術性貿易壁壘已成為農產品貿易爭端的主要領域，嚴重制約了國際農產品貿易的發展。
目前，在WTO框架下，《技術性貿易壁壘協議》（TBT協議）和《實施衛生與植物檢疫措施協議》（SPS協議）是專門針對技術性貿易壁壘的多邊協議，同時、關貿總協定》第 20 條的壹般例外和第 21 條的安全例外、《原產地協定》、《農 業協定》、《補貼與反補貼協定》、《服務貿易總協定》、《服務貿易協定》以及《貨 物和服務進出口協定》。服務貿易總協定》、《與貿易有關的知識產權保護協定》、《裝運前檢驗協定》等也涉及技術性貿易壁壘措施。世貿組織新壹輪貿易與環境、貿易便利化、貿易與投資等談判也將涉及技術性貿易壁壘問題。
《技術性貿易壁壘協議》和《衛生和植物檢疫措施協議》是世貿組織關於技術性貿易壁壘的基本規則。實施《技術性貿易壁壘協議》的主要目的是消除不合理的技術措施，減少國際貿易障礙；通過制定多邊規則，指導各國制定、采用和實施允許的技術性貿易壁壘措施，並努力確保這些措施不具有歧視性，不對國際貿易構成不必要的障礙；鼓勵采用國際標準和合格評定程序。
《技術性貿易壁壘協議》和《衛生和植物檢疫措施協議》的基本規則是WTO關於技術性貿易壁壘的基本規則。TBT協議的基本規則是：第壹，各國應努力采用國際標準。與技術法規、標準、合格評定程序有關的要求，應以國際標準、指南或國際標準化機構制定的建議為基礎，其制定、采用和實施不應給國際貿易造成不必要的障礙。如國際標準化組織（ISO）、食品法典委員會（CODEX）、國際獸疫局（OIE）等組織制定的相關標準。其次，在涉及國家安全、防止欺詐、保護人類健康和安全、保護動植物生命和健康、保護環境等情況下、允許各國執行超過國際標準的標準，但必須事先通知WTO；三是各國的認證體系相互承認，並以國際標準化組織頒布的相關標準作為制定本國技術措施的依據；四是實行最惠國待遇和國民待遇原則；五是貿易爭端要按照WTO《爭端解決規則與程序協定》進行磋商和仲裁。
《動植物衛生檢疫措施實施協定》的主要目的是防止各國的動植物衛生檢疫措施對國際貿易造成不必要的負面影響，防止各國濫用動植物衛生檢疫措施，實行貿易保護主義。根據《SPS協定》的宗旨，各國有權采取措施 "保護人類、動物和植物的生命或健康"，必要時可以采取貿易限制措施，但需要遵循三個原則：壹是科學證據原則，規定成員有權采取保護人類、動植物生命或健康所必需的衛生和植物檢疫措施。衛生和植物檢疫措施協定》規定，各成員有權采取保護人類、動物或植物生命或健康所必需的衛生和植物檢疫措施，但這些措施必須以科學證據為基礎，同時還允許各國采取高於國際標準、準則和建議的措施，但這些措施必須以科學證據為基礎。其次是風險評估和適度保護原則，《衛生和植物檢疫措施協定》允許各國在風險評估的基礎上，根據本國可承受的風險水平制定本國的標準和規則，同時也考慮國際組織開發的風險評估技術。各國在進行風險評估時，需要考慮現有的科學證據、加工和生產方法、相關的生態和環境條件等因素。第三，國際協調原則，《衛生和植物檢疫措施協定》要求各國根據國際標準、準則和建議采取衛生和植物檢疫措施，並盡可能參加有關國際組織及其附屬機構，以促進衛生和植物檢疫方面的國際協調。這些組織包括保護食品安全的食品法典委員會（CODEX）、保護動物健康的國際獸醫組織（OIE）以及保護生物多樣性的國際植物保護公約秘書處（IPPC）。
顯然，WTO的《技術性貿易壁壘協議》和《衛生和植物檢疫措施協議》實際上規定，只要是為了保護人類、動物和植物的生命和健康安全，保護環境，防止經濟欺詐，所采取的技術性貿易措施和規定即使超過了國際標準，也是合理的。目前，發達國家借此設置的各種名目繁多、苛刻的技術性貿易壁壘，表面上看都基本符合《技術性貿易壁壘協議》和《衛生和植物檢疫措施協議》的規定，但實際上卻成為許多發展中國家最難逾越的貿易壁壘。例如，僅 2001 年，WTO 就收到 671 份技術性貿易壁壘措施通報，其中涉及農產品的通報有 143 份，占 23%（僅次於機電產品的 31%）。衛生和植物檢疫措施通知有 772 份，其中美國 238 份（占 30.8%），新西蘭 11 份（占 14.4%），歐盟 46 份（占 6%）。這些新提出的技術措施將對國際農產品貿易產生深遠影響。因此，現有的WTO規則，仍難以有效解決技術性貿易壁壘對農產品貿易的限制以及由此引發的貿易爭端。
據WTO統計，自《WTO協定》1995年生效至2001年，WTO受理的農產品貿易爭端案件***97起（占全部爭端案件的40.2%），首當其沖的是衛生與植物檢疫措施爭端，達14起（占14.4%）。
四、技術性貿易壁壘對我國農產品出口的影響
近年來，技術性貿易壁壘已直接使我國農產品出口遭受巨大損失，而其擴散效應所造成的間接損失更難以估計。據統計，2001年我國出口70多億美元的商品受到技術性貿易壁壘的影響，而且自2002年以來呈不斷增加的趨勢。由於歐盟從2002年初開始全面禁止進口中國動物源性食品和水海產品，2002年上半年中國水產品出口下降70%以上，2002年第壹季度，僅浙江省就減少農產品出口1億美元。僅 2002 年 1 月至 3 月，美國食品藥品管理局（FDA）就累計扣留了 896 批來自中國沿海地區的農產品。2002 年 1 月至 7 月，中國對日本出口的活鰻魚同比下降了 23%，冷凍雞下降了 41%，腌制蔬菜和臨時腌制蔬菜分別下降了 20%和 29%，去年出口鴨肉 4668 噸，今年則為零。與其他貿易限制措施不同，技術性貿易壁壘的最大特點是隱蔽性強，壹旦設限，影響巨大，損失難以避免。具體而言，技術性貿易壁壘對我國農產品出口的影響具有以下特點：
1.受影響農產品範圍廣，直接挑戰我國農業結構調整戰略。從水產品、禽類等動物源性農產品，到茶葉、花生、蔬菜等植物產品、加工產品，幾乎所有具有比較優勢的勞動密集型產品，都面臨技術性貿易壁壘的限制，嚴重影響了我國發揮比較優勢進行農業結構戰略性調整的部署，增加了農民增收的難度。
2.擴散效應顯著。歐盟、日本、美國等發達國家對我國農產品出口實施限制，容易擴散到其他出口市場，形成連鎖反應。2001年6月，韓國單方面宣布從中國進口的鴨肉檢出禽流感，日本政府才根據韓國的片面情況，宣布暫停進口中國禽類產品，此後，其他國家紛紛采取類似措施限制中國禽類出口。直到2001年8月7日，日本政府正式宣布恢復從中國進口禽肉及其制品，中國出口企業因此蒙受了巨大損失。
3.歧視性。壹些國家采取的措施往往高於國際標準，有的設備最低可以檢出，有的專門針對中國產品。如日本在農獸藥殘留上對中國肉雞產品實行歧視，檢測克粉時，要求中國產品達到0.01ppm，而美國等其他國家只要求產品達到世界衛生組織0.05ppm的標準。
4.使用頻率高，執行快，取消時耗時長，且形式多樣，理由多變，防不勝防。壹些發達國家往往先找借口實施臨時禁令，使中國企業失去市場，經過中國的艱苦努力才同意開放市場，但很快又想方設法找新的理由再次關閉市場。如中國過去出口歐盟的肉雞產品較多，但自1996年8月1日起，歐盟以中國生產的禽肉不符合其衛生檢疫標準為由，禁止中國冷凍雞肉進入歐盟市場，致使中國每年損失1億多美元。在中國禽肉被禁期間，巴西、泰國等凍雞出口國填補了中國在歐盟的市場份額，如1996年，歐盟從巴西、泰國進口的禽肉僅3000噸，到2001年已達40萬噸。直到2001年5月25日歐盟才對上海和山東等地區的14家企業開關，要求每批雞不得少於15萬只，不得並群等，並要求對出口禽肉進行新城疫檢測。由於歐盟只認可北京、上海2家檢測實驗室，這2家實驗室即使滿負荷運轉也難以完成檢測任務，且檢測費用高（每次約3000美元），檢測周期需30天，導致企業生產成本大幅增加。2002年初，歐盟還以輸華禽肉、龍蝦產品農殘和微生物超標為由，全面禁止我國動物源性食品進口，市場再次被關閉。
五、我國農產品如何突破技術性貿易壁壘
我國農產品出口之所以越來越多地遭遇技術壁壘的沖擊，除了上述問題外，與自身存在的質量、標準等問題是分不開的。長期以來，我國農業生產解決的是吃飯問題，追求的是農產品數量，考慮的是農產品質量和標準不足。過去生存型農業現在要轉向市場型、競爭型農業，參與國際市場競爭，沒有相應的農產品安全生產體系、檢測檢驗手段、質量控制體系。如現行的農產品檢驗檢疫管理體制，內檢、外檢各自為政，難以相互協調，不能發揮檢驗檢疫、質量控制的整體功能。同時，國內農產品在生產、流通和質量安全管理方面與國際市場要求確實存在較大差距，不具備參與國際競爭的先天優勢，迫切需要扭轉這種不利局面。從政府的角度來看，當務之急是要解決以下問題：
1.改革食品安全監管機構，建立有效的食品安全監管體系，通過行政管理部門、監督檢查部門和分析實驗室，對食品生產、加工、流通、銷售全過程的安全問題進行監督、檢查、管理、執法，保護消費者的利益。
2、建立食品安全法律法規體系，加快制定農產品質量安全法律法規及配套法規，依法管理農產品生產經營和進出口，監督農產品質量，制定無公害食品生產和消費政策。
3、建立健全農產品質量安全保障體系，包括農產品質量安全標準體系、監督檢驗檢測體系、示範體系、執法體系、生產技術推廣體系和市場信息體系。
4.建立健全農產品出口支持和服務體系。全面調查畜產品、水產品、水果、蔬菜、花卉、煙草等出口產品的衛生安全現狀，結合我國實際制定新的衛生安全標準，發布國際標準，供出口企業參考。
5.針對目前我國農產品出口分散、規模小、低價出口、無序競爭等問題，抓緊建立健全農產品出口行業商會、協會和中介組織，協調管理，強化自律機制。
6、加大談判力度，壹方面利用現有的WTO機制，要求主要進口國取消不合理的技術限制。另壹方面，要積極參與WTO新壹輪多邊貿易談判，建立嚴格、公平、合理的技術性貿易壁壘和動植物衛生檢疫新規則，制約發達國家越來越泛濫的技術性限制措施，為我國農產品出口創造公平競爭的國際環境。
對於企業而言，應在努力提高農產品質量的前提下，積極采取各種渠道突破壁壘，建立符合國際市場標準的生產加工體系。應考慮實施以下戰略：
1.技術創新、產品升級戰略。我國畜禽產品出口主要是鮮活產品，深受進口國檢疫措施的影響，國內壹些企業在提高產品技術含量的基礎上，嘗試將鮮活產品改為熟制品，既提高了產品的附加值，又規避了苛刻的檢疫限制。
2.市場多元化戰略。由於進口農產品的檢測標準不同，壹些出口企業除了花大力氣提高農產品質量外，還需要努力開拓新市場，形成多元化的市場格局，避免因某個國家關閉市場而導致企業陷入困境。
3.走出去戰略。企業還應考慮通過勞務輸出、技術輸出、境外投資等方式實施 "走出去 "戰略，避開技術壁壘，在消費國當地生產、加工農產品，使 "市場地 "變為 "原產地"。