轉載:(2009-03-21 21:27:56)
壹是充分認識深化醫藥衛生體制改革的重要性、緊迫性和艱巨性。健康是人全面發展的基礎。醫療衛生事業關系到千家萬戶的幸福，是重大民生問題。深化醫藥衛生體制改革，加快發展醫療衛生事業，適應人民群眾日益增長的醫療衛生需求，不斷提高人民群眾健康素質，是落實科學發展觀、促進經濟社會全面協調可持續發展的必然要求，是維護社會公平正義的重要舉措，是提高人民生活質量的重要標誌，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的重要任務。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國醫療衛生事業取得了舉世矚目的成就。覆蓋城鄉的醫療衛生服務體系基本形成，疾病防控能力不斷增強，醫保覆蓋人口逐步擴大，衛生科技水平快速提升，人民健康水平顯著提高，居民主要健康指標居發展中國家前列。特別是抗擊非典取得重大勝利以來，各級政府加大投入，公共衛生、農村醫療和城市社區衛生加快發展，新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險取得突破性進展，為深化醫藥衛生體制改革奠定了良好基礎。同時也要看到，我國醫療衛生事業發展水平與經濟社會協調發展要求和人民健康需求之間的矛盾依然突出。城鄉、區域醫療衛生事業發展不平衡，資源配置不合理，公共衛生服務和農村、社區醫療衛生服務相對薄弱，醫療保障體系不健全，藥品生產流通秩序不規範，醫院管理體制和運行機制不完善，政府衛生投入不足，醫療費用上漲過快，人民群眾反映比較強烈。從現在起到2020年，是我國全面建成小康社會的關鍵時期，醫療衛生工作任重道遠。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，群眾對改善醫療衛生服務會有更高的要求。工業化、城市化、人口老齡化、疾病譜和生態環境的變化，都給醫療衛生工作帶來壹系列新的嚴峻挑戰。深化醫藥衛生體制改革是加快醫藥衛生事業發展的戰略選擇，是實現人民享受改革發展成果的重要途徑，是廣大人民群眾的迫切願望。醫學是壹項社會系統工程，涉及面廣，難度大。我國人口眾多，人均收入水平低，城鄉、區域差距大，長期處於社會主義初級階段，這決定了深化醫藥衛生體制改革是壹項十分復雜艱巨的任務，是壹個漸進的過程。要通過長期的努力和不懈的探索，在明確方向和框架的基礎上，建立符合中國國情的醫藥衛生體制。
二、醫療體制改革的指導思想、基本原則和總體目標
(1)指導思想。醫療體制改革的指導思想是:以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，從中國國情出發，借鑒國際有益經驗，著力實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。堅持公共衛生的公益性質，堅持預防為主、農村為重點、中西醫並重的方針，實行政事、管辦、醫藥分開、營利性和非營利性，強化政府責任和投入，完善國家衛生政策，健全制度體系，加強監督管理，創新體制機制，鼓勵社會參與，構建覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，不斷提高全民健康水平，促進社會和諧。
(2)基本原則。醫療體制改革應遵循以下基本原則:堅持以人為本，優先保障人民健康權益。堅持醫療衛生為人民健康服務的宗旨，以保障人民健康為中心，以人人享有基本醫療衛生服務為根本出發點和落腳點，從改革方案設計、衛生體系建立到服務體系建設都遵循公益性原則，著力解決群眾反映強烈的突出問題，努力實現全民就醫。堅持從國情出發，建立有中國特色的醫藥衛生體系。堅持從我國基本國情出發，實事求是地總結醫藥衛生改革發展的實踐經驗，準確把握醫藥衛生發展的規律和主要矛盾；堅持基本醫療衛生服務與國民經濟社會發展和人民群眾承受能力相協調；充分發揮中醫藥的作用；堅持因地制宜、分類指導，充分發揮地方積極性，探索建立符合國情的基本醫療衛生制度。堅持公平與效率的統壹，把政府主導和市場機制作用結合起來。堅持政府主導，強化政府在基本醫療衛生制度中的責任，強化政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的責任，維護公共醫療衛生的公益性，促進公平正義；同時，註重發揮市場機制的作用，促進形成有序競爭機制，提高醫療衛生運行效率和服務水平及質量，滿足人民群眾多層次、多樣化的醫療衛生需求。堅持統籌兼顧，把完善制度體系與解決當前突出問題結合起來。從大局出發，兼顧供給方和需求方等各方利益，註重預防、治療和康復相結合，正確處理政府、衛生機構、醫藥企業、醫務人員和人民群眾的關系。既著眼長遠，創新體制機制，又著力解決醫療衛生領域的突出問題；既註重總體設計，明確總體改革方向、目標和基本框架，又突出重點，分步實施，積極穩妥推進改革。
(3)總體目標。醫療體制改革的總體目標是建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、廉價的醫療衛生服務。到2020年，基本建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度。我們普遍建立了比較完善的公共衛生服務體系和醫療服務體系，比較健全的醫療保障體系，比較規範的藥品供應保障體系，更加科學的醫療衛生機構管理體制和運行機制，形成了多元化的醫療服務格局，人人享有基本醫療衛生服務，基本滿足了人民群眾多層次的醫療衛生需求，人民健康水平進壹步提高。第三，完善四項醫療衛生制度，建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，建立覆蓋城鄉居民的四位壹體的基本醫療衛生制度，包括公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系和藥品供應保障體系。四大體系相輔相成，相互支撐，協調發展。
(四)全面加強公共衛生服務體系建設。建立健全疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛生、急救、采供血、衛生監督和計劃生育等公共衛生服務網絡，完善以基層醫療衛生服務網絡為基礎的醫療服務體系的公共衛生服務功能，建立分工明確、信息互通、資源共享、協調聯動的公共衛生服務體系，提高公共衛生水平。確定公共衛生服務的範圍。明確國家公共衛生服務項目，逐步增加服務內容，細化服務和考核標準。鼓勵地方政府根據當地經濟水平和突出的公共衛生問題，在中央政府規定的服務項目基礎上，增加公共衛生服務。完善公共衛生服務體系。進壹步明確公共衛生服務體系的功能、目標和任務，優化人員和設備配置，探索整合公共衛生服務資源的有效形式。完善重大疾病防控體系和突發公共衛生事件應急機制，加強對嚴重威脅人民健康的傳染病、地方病、職業病、慢性病的預防、控制和監測。加強城鄉急救體系建設。加強健康促進和教育。醫療衛生機構和機關、學校、社區、企業等。應當大力開展健康教育，倡導健康文明的生活方式，利用廣播、電視、網絡、報刊等媒體，加強衛生、醫療衛生知識的傳播，促進公眾合理營養，提高廣大人民群眾的健康意識和自我保健能力。深入開展愛國衛生運動。將農村環境衛生和環境汙染治理納入社會主義新農村建設規劃，推進衛生城市和文明村鎮建設，不斷改善城鄉居民生活和工作的衛生環境。加強衛生監督服務。大力推進環境衛生、食品衛生、職業衛生、學校衛生和農民工衛生。
(5)進壹步完善醫療服務體系。堅持非營利性醫療機構為主體、營利性醫療機構為補充、公立醫療機構為主導、非公立醫療機構同發展的原則，構建包括覆蓋城鄉和各類醫院的基層醫療衛生服務網絡在內的結構合理、分工明確、防治結合、技術適宜、運行有序的醫療服務體系。大力發展農村醫療衛生服務體系。加快建立和完善以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院為骨幹、村衛生室為基礎的農村三級醫療衛生服務網絡。縣級醫院作為縣域內的醫療衛生中心，主要承擔以住院和急危重癥搶救為主的基本醫療服務，承擔對農村衛生機構的專業技術指導和農村衛生人員的進修培訓；鄉鎮衛生院負責提供常見病、多發病的診療等公共衛生服務和綜合服務，承擔村衛生室的業務管理和技術指導；村衛生室承擔行政村的公共衛生服務和壹般疾病的診治。有條件的農村可以實行鄉村壹體化經營。加快實施農村衛生服務體系建設發展規劃，積極推進農村醫療衛生基礎設施和能力建設，政府重點辦好縣級醫院，每個鄉鎮辦壹所衛生院，支持多種形式的村衛生室建設，大力改善農村醫療衛生條件，提高醫療衛生服務質量。完善以社區衛生服務為基礎的新型城市醫療衛生服務體系。大力發展社區衛生服務，加快建設以社區衛生服務中心為主體的城市社區衛生服務網絡，完善社區衛生服務功能，以維護社區居民健康為中心，提供疾病預防控制和常見病、多發病、慢性病初級診療服務等公共衛生服務。改變社區衛生服務模式，堅持主動服務、上門服務，逐步承擔起居民健康“守門人”的責任。完善各類醫院的職能和職責。優化醫院布局和結構，充分發揮城市醫院在急危重癥診治、醫學教育科研、基層衛生人員指導培訓等方面的骨幹作用。有條件的大醫院可以按照區域衛生規劃要求，通過托管、重組等方式，促進醫療資源合理流動。建立城市醫院與社區衛生服務機構的分工協作機制。城市醫院通過技術支持和人才培養，促進社區衛生健康可持續發展。同時，采取提升服務能力、降低收費標準、提高報銷比例等綜合措施，引導全科診療下沈到基層，逐步實現社區首診、分級醫療、雙向轉診。整合城市衛生資源，充分利用現有的壹、二級醫院和國有企事業單位附屬醫療機構，發展和完善社區衛生服務網絡。充分發揮包括民族醫藥在內的中醫藥在疾病預防控制、應對突發公共衛生事件和醫療服務中的作用。加強中醫臨床研究基地和中醫醫院建設，組織中醫藥防治疑難疾病聯合研究，在醫療衛生機構大力推廣中醫藥適宜技術。營造良好的政策環境，支持中醫藥發展，促進中醫藥傳承創新。建立城市醫院支持農村醫療衛生工作的制度。發達地區要加強對貧困地區和少數民族地區發展醫療衛生事業的支持。大城市醫院要與貧困地區、少數民族地區的縣級醫院建立長期穩定的對口支援合作制度，采取臨床服務、人員培訓、技術指導、設備支持等方式，幫助其提高醫療水平和服務能力。
(6)加快醫療保障體系建設。加快建立和完善以基本醫療保障為主體，其他形式的補充醫療保險和商業健康保險為補充，覆蓋城鄉居民的多層次醫療保障體系。建立覆蓋城鄉居民的基本醫療保障制度。城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鄉醫療救助構成基本醫療保障體系，分別覆蓋城鎮就業人口、城鎮失業人口、農村人口和城鄉貧困人口。堅持廣覆蓋、保基本、可持續的原則，從重特大疾病重點保障入手，逐步向門診小病延伸，提高保障水平。建立國家、單位、家庭、個人責任明確、合理分擔的多渠道籌資機制，實現社會互助和經濟救助。隨著經濟社會的發展，逐步提高籌資水平和統籌水平，縮小保障水平差距，最終實現制度框架的基本統壹。進壹步完善城鎮職工基本醫療保險制度，加快覆蓋就業人口，重點解決國有關閉破產企業、困難企業等職工和退休人員以及混合所有制和非公有制經濟組織職工、靈活就業人員的醫療保險問題；加快城鎮居民基本醫療保險試點，到2009年全面推開，註重解決老人和兒童的基本醫療保險問題；全面實施新型農村合作醫療制度，逐步提高政府補助水平，適當增加農民繳費，提高保障能力。完善城鄉醫療救助制度。對困難群眾參保及其負擔不起的醫療費用給予補貼，築牢醫療保障底線。有條件的地區要積極探索以多種方式建立城鄉壹體化的基本醫療保障管理制度。鼓勵工會等社會組織開展多種形式的醫療互助活動。鼓勵和引導各類公益組織發展社會慈善醫療救助。做好城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度和城鄉醫療救助制度的銜接，妥善解決農民工基本醫療保險問題。與企業簽訂勞動合同並建立穩定勞動關系的農民工，應當按照國家規定明確用人單位的繳費責任，並納入城鎮職工基本醫療保險制度；其他農民工，根據實際情況，參加戶籍所在地的新農合或工作所在地的城鎮居民基本醫療保險。積極做好農民工醫療保險關系、異地就醫和費用結算服務的政策銜接。積極發展商業健康保險。鼓勵商業保險機構開發滿足不同需求、簡化理賠程序、方便群眾、滿足多樣化健康需求的健康保險產品。鼓勵企業和個人通過參加商業保險和各種形式的補充保險，解決基本醫療保險以外的需求。繼續探索商業保險機構參與新農合管理的方式。
(七)建立健全藥品供應保障體系。以建立國家基本藥物制度為基礎，構建規範集約的藥品供應保障體系，不斷完善執業藥師制度，通過培育具有國際競爭力的醫藥產業、提高藥品生產流通企業集中度、規範藥品生產流通秩序、完善藥品價格形成機制、加強政府監管等措施，保障人民群眾用藥安全。建立國家基本藥物制度。中央政府統壹制定並公布國家基本藥物目錄，按照預防控制、安全有效、價格合理、使用方便、中西藥並重的原則，結合我國用藥特點，參考國際經驗，合理確定我國基本藥物的品種和數量。建立基本藥物生產供應體系，在政府宏觀調控下充分發揮市場機制作用，基本藥物由國家通過招標或集中采購生產，直接配送，減少中間環節，在合理確定生產環節利潤水平的基礎上統壹制定零售價格，保證基本藥物生產供應，保障人民群眾基本用藥。規範基本藥物使用，制定基本藥物使用和臨床應用指南。城市社區衛生服務中心(站)、鄉鎮衛生院和村衛生室等基層醫療衛生機構應當全部使用基本藥物，其他醫療機構也應當將基本藥物作為首選並確定使用比例。基本藥物全部納入基本醫療保障制度藥品報銷目錄，報銷比例明顯高於非基本藥物，以規範藥品生產流通。完善醫藥產業發展政策和行業發展規劃，嚴格市場準入，嚴格藥品註冊審批，大力規範和整頓生產流通秩序，推動醫藥產業優化升級和技術進步，發展現代醫藥物流和連鎖經營，促進醫藥生產流通企業整合。建立覆蓋面廣、體系健全、方便農民的農村藥品供應網絡和監管網絡。支持特殊藥品和小劑量急救藥品的生產。完善藥品儲備制度。規範藥品采購，堅決治理藥品購銷中的商業賄賂。加強藥品不良反應監測，建立藥品安全預警機制和應急機制。第四，完善保障醫療衛生系統有效規範運行的體制機制，完善醫療衛生系統管理、運行、投入、價格、監督體制機制，加強科技、人才、信息、法制建設，保障醫療衛生系統有效規範運行。
(八)建立協調統壹的醫療衛生管理體系。按照政事分開、管辦分離、屬地化、全行業管理的原則，合理確定各級政府之間、政府與醫療衛生機構之間的職責範圍，形成職能明確、定位清晰、綜合協調、權責統壹的管理體制。實行本地化和全行業管理。所有醫療衛生機構，不論所有制、投資者、隸屬關系、業務性質，均由當地衛生行政部門統壹規劃、統壹準入、統壹監管。中央和省級可以設立少量承擔醫學研究和教學職能的醫學中心或區域醫學中心，以及承擔國家或區域疑難疾病診治的專科醫院等醫療機構；縣(市、區)主要負責組織縣級醫院、農村衛生和社區衛生機構；其余的公立醫院是由設區的市組織的。加強區域衛生規劃。省級人民政府應當制定衛生資源配置標準，組織編制區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，明確醫療機構的數量、規模、布局和功能。科學制定鄉鎮衛生院(村衛生室)、社區衛生服務中心(站)等基層衛生機構和各級醫院建設和設備配置標準。充分利用和優化配置現有醫療衛生資源，調整優化結構和布局，逐步整合不符合規劃要求的醫療機構，嚴格控制大型醫用設備配置，鼓勵* * *建設* * *，提高醫療衛生資源利用效率。新增衛生資源必須符合區域衛生規劃，重點關註農村和社區衛生等薄弱環節。加強區域衛生規劃與城市發展規劃、土地利用規劃的銜接。建立區域衛生規劃和資源配置的監督評估機制。推進公立醫院管理體制改革。為加強公立醫院的公益性和政府的有效監管，應積極探索多種形式的政事分開和管理分開。進壹步轉變政府職能，衛生行政部門主要承擔衛生發展規劃、資質準入、標準化和服務監管等行業管理職能，其他相關部門按照各自職能進行管理和提供服務。落實公立醫院獨立法人地位。進壹步完善基本醫療保險管理制度。中央政府統壹制定基本醫療保險制度框架和政策，地方政府負責組織實施和管理，創造條件逐步提高統籌層次。有效整合基本醫療保險資源，逐步實現城鄉基本醫療保險經辦機構統壹。
(九)建立高效規範的醫療衛生機構運行機制。以維護公立醫療衛生機構的公益性質為重點，逐步建立規範、科學、高效、有序的醫療衛生機構運行機制。公共衛生機構的收支全部納入預算管理。政府要根據承擔的職責任務，合理確定人員編制、薪酬水平和經費標準，明確各類人員的崗位職責，嚴格人員準入，加強績效考核，建立能進能出的用人制度，提高工作效率和服務質量。改變基層醫療衛生機構的運行機制。政府舉辦的城市社區衛生服務中心(站)、鄉鎮衛生院等基層醫療衛生機構要嚴格界定服務功能，明確規定使用適宜技術、適宜人才、適宜設備和基本藥物，為群眾提供低價服務，維護公益性質。要嚴格核定人員編制，落實人員聘用制度，建立能進能出的有效人力資源管理制度。要明確收支範圍和標準，實行核定任務、核定收支、績效考核補貼等財務管理方式，探索收支兩條線、公共衛生和醫療保障資金總額預付等多種有效管理方式，嚴格收支預算管理，提高資金使用效率。要改革藥品加成政策，實行藥品零差率銷售。加強和改進內部管理，建立以服務質量和崗位責任績效為基礎的考核激勵制度，形成保障公平與效率的長效機制，建立公立醫院規範運行機制。公立醫院要遵循公益性和社會效益原則，堅持以患者為中心，優化服務流程，規範用藥檢查和醫療行為，深化運行機制改革。建立健全醫院法人治理結構，明確所有者和管理者的責權利，形成決策、執行、監督相互制衡的機制，有責任、有激勵、有約束、有競爭、有活力。實行醫療收支兩條線管理，探索以藥補醫機制逐步改革的有效途徑。通過實施藥品購銷差別加價、設立藥事服務費等方式逐步改革或取消藥品加成政策，同時采取調整醫療服務價格、加大政府投入和改革支付方式等適當措施完善公立醫院補償機制。進壹步完善財務會計管理制度，嚴格預算管理，強化財務監督和運營監管。各地可結合本地實際，對具備條件的醫院開展“以收定支、以收抵支、超收上繳、差別補助、獎懲分明”等多種管理措施試點。改革人事制度，完善分配激勵機制，實行聘用制和崗位管理制，嚴格工資總額管理，實行以服務質量和崗位工作量為基礎的綜合績效考核和崗位績效工資制度，有效調動醫務人員積極性。完善醫療保險經辦機構運行機制。完善內部治理結構，建立合理的用人機制和分配制度，完善激勵約束機制，提高醫療保險管理能力和效率。
(十)建立政府主導的多元衛生投入機制。明確政府、社會和個人的投入責任，確立政府在提供公共衛生和基本醫療服務中的主導地位。公共衛生服務主要通過政府籌資向城鄉居民平等提供。基本醫療服務由政府、社會和個人合理分擔。特殊醫療服務由個人直接支付或通過商業健康保險支付。建立和完善政府衛生投入機制。中央政府和地方政府都應加大對衛生的投入，兼顧供給和需求兩方面。逐步提高政府衛生投入占衛生總費用的比重，使居民基本醫療衛生費用負擔明顯減輕；政府衛生投入的增長速度高於財政經常性支出的增長速度，使政府衛生投入占財政經常性支出的比重逐步提高。新增政府投資重點支持公共衛生、農村衛生、城市社區衛生和基本醫療保障。按照分級負擔的原則，合理劃分中央和地方各級政府的衛生投入責任。地方政府承擔主體責任，中央財政主要補助國家免疫規劃、重大傳染病跨區域防控、城鄉居民基本醫療保障和相關公共醫療衛生機構建設。加大中央和省級對困難地區的專項轉移支付力度。完善政府對公共衛生的投入機制。專業公共衛生服務機構的人員經費、發展建設和業務經費由政府全額安排，按規定取得的服務收入上繳財政專戶或納入預算管理。逐步提高人均公共衛生支出，完善公共衛生服務支出保障機制。完善政府對城鄉基層醫療衛生機構的投入機制。政府負責其舉辦的鄉鎮衛生院和城市社區衛生服務中心(站)按國家規定批準的公共衛生服務的基本建設、設備購置、人員經費和業務經費，使其正常運轉。對社會力量舉辦的所有鄉鎮衛生院和城市社區衛生服務機構，各地可以通過購買服務的方式核定政治補助。支持村衛生室建設，對鄉村醫生承擔的公共衛生服務任務給予合理補助。落實公立醫院政府補助政策。逐步加大政府投入，主要用於基本建設和設備購置，支持重點學科發展，滿足國家對退休人員和補貼政策性虧損的要求，對承擔公共衛生服務等任務給予專項補助，形成規範合理的公立醫院政府投入機制。對中醫醫院、傳染病醫院、精神病醫院、婦幼保健院、兒童醫院的投資政策予以傾斜。嚴格控制公立醫院建設規模、標準和貸款行為。完善政府對基本醫療保障的投入機制。政府提供必要的資金，支持建立和完善新型農村合作醫療制度、城鎮居民基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險和城鄉醫療救助制度。保證相關機構的正常經費。鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業。積極推動非公立醫療衛生機構發展，形成投資主體和投資方式多元化的醫療體系。抓緊制定和完善相關政策法規，規範包括外資醫療機構在內的社會醫療機構準入條件，完善公平公正的行業管理政策。鼓勵社會資金依法設立非營利性醫療機構。國家制定公立醫院改制指導意見，積極引導社會資金以多種方式參與部分公立醫院包括國有企業辦醫院的改制重組。穩步推進公立醫院改革試點，適度降低公立醫療機構比例，形成公立醫院和非公立醫院相互促進、共同發展的格局。支持符合條件的人員依法創業，方便群眾就醫。完善醫療機構分類管理政策和稅收優惠政策。依法加強對社會醫療服務的監管。大力發展慈善事業。制定相關優惠政策，鼓勵社會力量興辦慈善醫療機構，或者向醫療救助、醫療機構等慈善組織捐贈。