事故應急管理體系
壹、事故應急救援的基本任務及特點
(壹)事故應急救援的基本任務
事故應急救援的總目標是通過有效的應急救援行動，盡可能地降低事故的後果，包括人員傷亡、財產損失和環境破壞等。事故應急救援的基本任務包括下述幾個方面：
1.立即組織營救受害人員，組織撤離或者采取其他措施保護危害區域內的其他人員。搶救受害人員是應急救援的首要任務。在應急救援行動中，快速、有序、有效地實施現場急救與安全轉送傷員，是降低傷亡率、減少事故損失的關鍵。由於重大事故發生突然、擴散迅速、涉及範圍廣、危害大，應及時指導和組織群眾采取各種措施進行自身防護，必要時迅速撤離出危險區或可能受到危害的區域。在撤離過程中，應積極組織群眾開展自救和互救工作。
2.迅速控制事態，並對事故造成的危害進行檢測、監測，測定事故的危害區域、危害性質及危害程度。及時控制住造成事故的危險源是應急救援工作的重要任務。只有及時地控制住危險源，防止事故的繼續擴展，才能及時有效地進行救援。特別對發生在城市或人口稠密地區的化學事故，應盡快組織工程搶險隊與事故單位技術人員壹起及時控制事故繼續擴展。
3.消除危害後果，做好現場恢復。針對事故對人體、動植物、土壤、空氣等造成的現實危害和可能的危害，迅速采取封閉、隔離、洗消、監測等措施，防止對人的繼續危害和對環境的汙染。及時清理廢墟和恢復基本設施，將事故現場恢復至相對穩定的狀態。
4.查清事故原因，評估危害程度。事故發生後應及時調查事故的發生原因和事故性質，評估出事故的危害範圍和危險程度，查明人員傷亡情況，做好事故原因調查，並 總結 救援工作中的經驗和教訓。
通常，完整的應急預案主要包括以下六個方面的內容：
1.應急預案概況
應急預案概況主要描述生產經營單位概況以及危險特性狀況等，同時對緊急情況下應急事件、適用範圍和方針原則等提供簡述並作必要說明。應急救援體系首先應有壹個明確的方針和原則來作為指導應急救援工作的綱領。方針與原則反映了應急救援工作的優先方向、政策、範圍和總體目標，如保護人員安全優先，防止和控制事故蔓延優先，保護環境優先。此外，方針與原則還應體現事故損失控制、預防為主、統壹指揮以及持續改進等思想。
2.事故預防
預防程序是對潛在事故、可能的次生與衍生事故進行分析並說明所采取的預防和控制事故的措施。
應急預案是有針對性的，具有明確的對象，其對象可能是某壹類或多類可能的重大事故類型。應急預案的制定必須基於對所針對的潛在事故類型有壹個全面系統的認識和評價，識別出重要的潛在事故類型、性質、區域、分布及事故後果，同時，根據危險分析的結果，分析應急救援的應急力量和可用資源情況，並提出建設性意見。
(1)危險分析
危險分析的最終目的是要明確應急的對象(可能存在的重大事故)、事故的性質及其影響範圍、後果嚴重程度等，為應急準備、應急響應和減災措施提供決策和指導依據。危險分析包括危險識別、脆弱性分析和風險分析。危險分析應依據國家和地方有關的法律法規要求，根據具體情況進行。
(2)資源分析
針對危險分析所確定的主要危險，明確應急救援所需的資源，列出可用的應急力量和資源，包括：
1)各類應急力量的組成及分布情況。
2)各種重要應急設備、物資的準備情況。
3)上級救援機構或周邊可用的應急資源。
通過資源分析，可為應急資源的規劃與配備、與相鄰地區簽訂互助協議和預案編制提供指導。
(3)法律法規要求
有關應急救援的法律法規是開展應急救援工作的重要前提保障。編制預案前，應調研國家和地方有關應急預案、事故預防、應急準備、應急響應和恢復相關的法律法規文件，以作為預案編制的依據和授權。
3.準備程序
準備程序應說明應急行動前所需采取的準備工作，包括應急組織及其職責權限、應急隊伍建設和人員培訓、應急物資的準備、預案的演習、公眾的應急知識培訓、簽訂互助協議等。
應急預案能否在應急救援中成功地發揮作用，不僅僅取決於應急預案自身的完善程度，還依賴於應急準備的充分與否。應急準備主要包括各應急組織及其職責權限的明確、應急資源的準備、公眾教育、應急人員培訓、預案演練和互助協議的簽署等。
(1)機構與職責
為保證應急救援工作的反應迅速、協調有序，必須建立完善的應急機構組織體系，包括城市應急管理的領導機構、應急響應中心以及各有關機構部門等。對應急救援中承擔任務的所有應急組織，應明確相應的職責、負責人、候補人及聯絡方式。
(2)應急資源
應急資源的準備是應急救援工作的重要保障，應根據潛在事故的性質和危險分析，合理組建專業和社會救援力量，配備應急救援中所需的各種救援機械和裝備、監測儀器、堵漏和清消材料、交通工具、個體防護裝備、醫療器械和藥品、生活保障物資等，並定期檢查、維護與更新，保證始終處於完好狀態。另外，對應急資源信息應實施有效的管理與更新。
(3)教育、培訓與演習
為全面提高應急能力，應急預案應對公眾教育、應急訓練和演習做出相應的規定，包括其內容、計劃、組織與準備、效果評估等。
公眾意識和自我保護能力是減少重大事故傷亡不可忽視的壹個重要方面。作為應急準備的壹項內容，應對公眾的日常教育做出規定，尤其是位於重大危險源周邊的人群，使他們了解潛在危險的性質和對健康的危害，掌握必要的自救知識，了解預先指定的主要及備用疏散路線和集合地點，了解各種警報的含義和應急救援工作的有關要求。
應急演習是對應急能力的綜合檢驗。合理開展由應急各方參加的應急演習，有助於提高應急能力。同時，通過對演練的結果進行評估總結，有助於改進應急預案和應急管理工作中存在的不足，持續提高應急能力，完善應急管理工作。
(4)互助協議
當有關的應急力量與資源相對薄弱時，應事先尋求與鄰近區域簽訂正式的互助協議，並做好相應的安排，以便在應急救援中及時得到外部救援力量和資源的援助。此外，也應與社會專業技術服務機構、物資供應企業等簽署相應的互助協議。
4.應急程序
在應急救援過程中，存在壹些必需的核心功能和任務，如接警與通知、指揮與控制、警報和緊急公告、通信、事態監測與評估、警戒與治安、人群疏散與安置、醫療與衛生、公***關系、應急人員安全、消防和搶險、泄漏物控制等，無論何種應急過程都必須圍繞上述功能和任務開展。應急程序主要指實施上述核心功能和任務的程序和步驟。
(1)接警與通知
準確了解事故的性質和規模等初始信息是決定啟動應急救援的關鍵。接警作為應急響應的第壹步，必須對接警要求作出明確規定，保證迅速、準確地向報警人員詢問事故現場的重要信息。接警人員接受報警後，應按預先確定的通報程序，迅速向有關應急機構、政府及上級部門發出事故通知，以采取相應的行動。
(2)指揮與控制
重大安全生產事故應急救援往往需要多個救援機構***同處置，因此，對應急行動的統壹指揮和協調是有效開展應急救援的關鍵。建立統壹的應急指揮、協調和決策程序，便於對事故進行初始評估，確認緊急狀態，從而迅速有效地進行應急響應決策，建立現場工作區域，確定重點保護區域和應急行動的優先原則，指揮和協調現場各救援隊伍開展救援行動，合理高效地調配和使用應急資源等。
(3)警報和緊急公告
當事故可能影響到周邊地區，對周邊地區的公眾可能造成威脅時，應及時啟動警報系統，向公眾發出警報，同時通過各種途徑向公眾發出緊急公告，告知事故性質，對健康的影響、自我保護措施、註意事項等，以保證公眾能夠及時做出自我保護響應。決定實施疏散時，應通過緊急公告確保公眾了解疏散的有關信息，如疏散時間、路線、隨身攜帶物、交通工具及目的地等。
(4)通信
通信是應急指揮、協調和與外界聯系的重要保障，在現場指揮部、應急中心、各應急救援組織、新聞媒體、醫院、上級政府和外部救援機構之間，必須建立完善的應急通信網絡，在應急救援過程中應始終保持通信網絡暢通，並設立備用通信系統。
(5)事態監測與評估
在應急救援過程中必須對事故的發展勢態及影響及時進行動態的監測，建立對事故現場及場外的監測和評估程序。事態監測與評估在應急救援中起著非常重要的決策支持作用，其結果不僅是控制事故現場，制定消防、搶險措施的重要決策依據，也是劃分現場工作區域、保障現場應急人員安全、實施公眾保護措施的重要依據。即使在現場恢復階段，也應當對現場和環境進行籃測。
(6)警戒與治安
為保障現場應急救援工作的順利開展，在事故現場周圍建立警戒區域，實施交通管制，維護現場治安秩序是十分必要的，其目的是要防止與救援無關人員進入事故現場，保障救援隊伍、物資運輸和人群疏散等的交通暢通，並避免發生不必要的傷亡。
(7)人群疏散與安置
人群疏散是減少人員傷亡擴大的關鍵，也是最徹底的應急響應。應當對疏散的緊急情況和決策、預防性疏散準備、疏散區域、疏散距離、疏散路線、疏散運輸工具、避難場所以及回遷等作出細致的規定和準備，應考慮疏散人群的數量、所需要的時間、風向等環境變化以及老弱病殘等特殊人群的疏散等問題。對已實施臨時疏散的人群，要做好臨時生活安置，保障必要的水、電、衛生等基本條件。
(8)醫療與衛生
對受傷人員采取及時、有效的現場急救，合理轉送醫院進行治療，是減少事故現場人員傷亡的關鍵。醫療人員必須了解城市主要的危險，並經過培訓，掌握對受傷人員進行正確消毒和治療方法。
(9)公***關系
重大事故發生後，不可避免地會引起新聞媒體和公眾的關註。應將有關事故的信息、影響、救援工作的進展等情況及時向媒體和公眾公布，以消除公眾的恐慌心理，避免公眾的猜疑和不滿。應保證事故和救援信息的統壹發布，明確事故應急救援過程中對媒體和公眾的發言人和信息批準、發布的程序，避免信息的不壹致性。同時，還應處理好公眾的有關咨詢，接待和安撫受害者家屬。
(10)應急人員安全
重大事故尤其是涉及危險物質的重大事故的應急救援工作危險性極大，必須對應急人員自身的安全問題進行周密的考慮，包括安全預防措施、個體防護設備、現場安全監測等，明確緊急撤離應急人員的條件和程序，保證應急人員免受事故的傷害。
(11)搶險與救援
搶險與救援是應急救援工作的核心內容之壹，其目的是為了盡快地控制事故的發展，防止事故的蔓延和進壹步擴大，從而最終控制住事故，並積極營救事故現場的受害人員。尤其是涉及危險物質的泄漏、火災事故，其消防和搶險工作的難度和危險性十分巨大，應對消防和搶險的器材和物資、人員的培訓、方法和策略以及現場指揮等做好周密的安排和準備。
(12)危險物質控制
危險物質的泄漏或失控，將可能引發火災、爆炸或中毒事故，對工人和設備等造成嚴重危險。而且，泄漏的危險物質以及夾帶了有毒物質的滅火用水，都可能對環境造成重大影響，同時也會給現場救援工作帶來更大的危險。因此，必須對危險物質進行及時有效的控制，如對泄漏物的圍堵、收容和洗消，並進行妥善處置。
5.現場恢復
現場恢復也可稱為緊急恢復，是指事故被控制住後所進行的短期恢復，從應急過程來說意味著應急救援工作的結束，進入到另壹個工作階段，即將現場恢復到壹個基本穩定的狀態。大量的經驗教訓表明，在現場恢復的過程中仍存在潛在的危險，如余燼復燃、受損建築倒塌等，所以應充分考慮現場恢復過程中可能的危險。該部分主要內容應包括：宣布應急結束的程序;撤離和交接程序;恢復正常狀態的程序;現場清理和受影響區域的連續檢測;事故調查與後果評價等。
6.預案管理與評審改進
應急預案是應急救援工作的指導文件。應當對預案的制定、修改、更新、批準和發布做出明確的管理規定，保證定期或在應急演習、應急救援後對應急預案進行評審和改進，針對各種實際情況的變化以及預案應用中所暴露出的缺陷，持續地改進，以不斷地完善應急預案體系。
以上這六個方面的內容相互之間既相對獨立，又緊密聯系，從應急的方針、策劃、準備、響應、恢復到預案的管理與評審改進，形成了壹個有機聯系並持續改進的體系結構。這些要素是重大事故應急預案編制所應當涉及的基本方面，在編制時，可根據職能部門的設置和職責分配等具體情況，將要素進行合並或增加，以更符合實際。
事故調查處理(事故調查組的組成和職責)
(壹)事故調查組的組成：
事故調查組的組成應當遵循精簡、效能的原則。根據事故的具體情況，事故調查組由有關人民政府、安全生產監督管理部門、負有安全生產監督管理職責的有關部門、監察機關、公安機關以及工會派人組成，並應當邀請人民檢察院派人參加。事故調查組可以聘請有關專家參與調查。
事故調查組的成員履行事故調查的行為是職務行為，代表其所屬部門、單位進行事故調查工作;事故調查組成員都要接受事故調查組的領導;事故調查組聘請的專家參與事故調查，也是事故調查組的成員。事故調查組成員應當具有事故調查所需要的知識和專長，並與所調查的事故沒有直接利害關系。
事故調查組組長由負責事故調查的人民政府指定。事故調查組組長主持事故調查組的工作。由政府直接組織事故調查組進行事故調查的，其事故調查組組長由負責組織事故調查的人民政府指定;由政府委托有關部門組織事故調查組進行事故調查的，其事故調查組組長也由負責組織事故調查的人民政府指定。由政府授權有關部門組織事故調查組進行事故調查的，其事故調查組組長確定可以在授權時壹並進行，也就是說事故調查組組長可以由有關人民政府指定，也可以由授權組織事故調查組的有關部門指定。
(二)事故調查組履行的職責：
查明事故發生的經過、原因、人員傷亡情況及直接經濟損失;認定事故的性質和事故責任;提出對事故責任者的處理建議;總結事故教訓，提出防範和整改措施;提交事故調查報告。
1.查明事故發生的經過
事故發生前，事故發生單位生產作業狀況;事故發生的具體時間、地點;事故現場狀況及事故現場保護情況;事故發生後采取的應急處置措施情況;事故報告經過;事故搶救及事故救援情況;事故的善後處理情況;其他與事故發生經過有關的情況。
2.查明事故發生的原因
事故發生的直接原因;事故發生的間接原因;事故發生的其他原因。
3.人員傷亡情況
事故發生前，事故發生單位生產作業人員分布情況;事故發生時人員涉險情況;事故當場人員傷亡情況及人員失蹤情況;事故搶救過程中人員傷亡情況;最終傷亡情況;其他與事故發生有關的人員傷亡情況。
4.事故的直接經濟損失
人員傷亡後所支出的費用，如醫療費用、喪葬及撫恤費用、補助及救濟費用、歇工工資等;事故善後處理費用，如處理事故的事務性費用、現場搶救費用、現場清理費用、事故罰款和賠償費用等;事故造成的財產損失費用，如固定資產損失價值、流動資產損失價值等。
5.認定事故性質和事故責任分析
通過事故調查分析，對事故的性質要有明確結論。其中對認定為自然事故(非責任事故或者不可抗拒的事故)的可不再認定或者追究事故責任人;對認定為責任事故的，要按照責任大小和承擔責任的不同分別認定直接責任者、主要責任者、領導責任者。
6.對事故責任者的處理建議
通過事故調查分析，在認定事故的性質和事故責任的基礎上，對責任事故者提出行政處分、紀律處分、行政處罰、追究刑事責任、追究民事責任的建議。
7.總結事故教訓
通過事故調查分析，在認定事故的性質和事故責任者的基礎上，要認真總結的事故教訓，主要是在安全生產管理、安全生產投入，安全生產條件等方面存在哪些薄弱環節、漏洞和隱患，要認真對照問題查找根源、吸取教訓。
8.提出防範和整改措施
防範和整改措施是在事故調查分析的基礎上針對事故發生單位在安全生產方面的薄弱環節、漏洞、隱患等提出的，要具備針對性、可操作性、普遍適用性和時效性。
9.提交事故調查報告
事故調查報告在事故調查組全面履行職責的前提下由事故調查組完成，是事故調查工作成果的集中體現。事故調查報告在事故調查組組長的主持下完成;事故調查報告的內容應當符合《條例》的規定，並在規定的提交事故調查報告的時限內提出。事故調查報告應當附具有關證據材料，事故調查組成員應當在事故調查報告上簽名。事故調查報告應當包括事故發生單位概況、事故發生經過和事故救援情況、事故造成的人員傷亡和直接經濟損失、事故發生的原因和事故性質、事故責任的認定以及對事故責任者的處理建議、事故防範和整改措施。事故調查報告報送負責事故調查的人民政府後，事故調查工作即告結束。事故調查的有關資料應當歸檔保存。
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