壹、財政監督“缺位”的主要表現
(壹)項目前期審查的“缺位”
基本建設項目前期工作有:項目建議書、可行性研究報告、場址選擇、初步設計方案比較論證、對整個項目進行經濟評價、項目資金來源情況、資金落實到位情況、前期費用估算情況分析等。目前,這壹階段的財政監督被普遍弱化,投資控制從意識到力度都不夠強,也是財政監督“缺位”’最為突出的壹個環節。據有關資料,項目建設前期階段影響整個項目投資的可能性在75%左右。在這壹階段,因財政監督不及時到位,盲目建設、重復建設、超標準建設以及對項目工藝設備流程的調查分析研究不落實,工藝設備掌握不透等等,造成的投資損失和浪費十分驚人。例如:某區號稱“亞州第二、中國第壹”的合資項目工程,曾“紅及壹時”倍受各級政府的關註,由於在項目前期缺少各相關部門對各環節的審查及必要的考察論證,項目動工興建後,僅進行到試生產階段便停工待產以至最終倒閉關門。中方因投資3000多萬元無法收回,致使壹個效益特別好的國有企業關門解體,職工紛紛下崗,給家庭、社會背上了沈重的包袱。這壹結局的直接原因是項目前期工作不細所致:對整個項目的經濟評價、市場前景等可行性研究分析不準;設計方案不切合實際;沒有充分考慮設備工藝流程合理地巧布空間。後經論證,僅初步設計粗劣原因造成投資浪費高達200余萬元。
(二)技術設計階段監督“缺位”
這是由設計部門組織技術設計,出具施工圖紙,完成施工設計的階段。據資料表明,技術設計階段影響項目投資的可能性在35%左右。而設計部門普遍存在“技術”’和“經濟”’脫節、多數無限額設計,因而註重技術指標輕視經濟指標比較嚴重;有的迎合建設單位“喜高(標準)”、“好大(規模)”要求的傾向,隨意擴大建設規模、提高設計標準、搞保守設計,不考慮經濟效益。財政作為監督基本建設投資的主管部門, 對技術設計階段的投資控制因力量、人員素質、專業知識、工作繁忙等緣故而很少涉足出現“缺位”,造成建設項目投資的失控,設計浪費嚴重。
(三)招投標階段監督“缺位”
招投標的概念不僅指工程施工的招投標。它應包括建設項目的勘察、設計招投標,工程施工招投標,材料、設備采購招投標等等。建設工程的招投標是建築市場管理的重要環節,也是推行公開、公平、公正的有形建築市場建立的龍頭。招投標階段的成效如何,直接影響著建設項目投資的成敗。招標“標底”是工程預算價值的書面文件,是衡量投標“報價”的尺度,是確定工程承包價值和簽訂招標合同的依據。以前建設銀行主管工程招投標“標底”編制與審核工作,現今財政部門無力和無暇來主管這項事關投資大局的工作,出現財政監督“缺位”,致使不公平、不正當的競爭屢有發生,建築市場出現混亂,工程投資出現浪費。
(四)重大變更和隱蔽工程簽證監督“缺位”
設計變更和隱蔽工程是在工程施工階段發生,它是工程投資易產生漏洞的壹個環節。然而能參與其監督管理的財政部門尚為數不多。主要原因是人力不足、專業素質弱化等等。這樣阻礙了財政部門對設計變更和隱蔽工程現場簽證的監督,由此造成投資的失控也非常嚴重,特別是基礎設施工程。如某道路工程結算審查,其送審價值為1096萬元,審後價值為835萬元,凈核減額為261萬元。送審造價中隱蔽工程的造價為469萬元,占工程項目總造價的43%,設計變更和隱蔽工程核減額竟達210萬元,占總核減額的80%。不難看出,在基礎設施工程結算審查中,設計變更和隱蔽工程是審查的重點,也更是審查的難點。因基礎設施中無論是設計變更還是隱蔽工程大多深埋於地下不能直觀,壹些人正利用這壹特點,在幕後進行著不法交易。
(五)預算定額、材料價格、取費標準的監督“缺位”
工程預算定額、材料價格及取費標準是確定工程造價的基本依據,也是確定工程造價的規範性文本。全國各省、區均結合本地實際制定了自己的定額及相關文件,以規範建築工程造價市場。現時,在尚未過渡到“定額量”、“指導價”、“竟爭費”的時期,依然應遵循現行定額及規定以核定工程造價。以往,建設銀行經管時,有專門管理人員,從預算定額編制、材料價格制定到取費標準的確定,自始至終參與監督與審定工作,而施工過程發生的問題,各級“定額站”均需經建行同意才能編制補充定額或定額解釋,監督力度相當到位。然而,自財政職能回歸後,此項重要的監督工作財政部門基本處於放任與失控。
二、財政監督緣何“缺位”
(壹)外在因素
1、管理體制極不適應。建國以來我國基本建設投資的財政職能壹直由財政部門委托建設銀行管理。其職能為:負責建設單位基建投資與財務管理、施工、房地產企業流動資金與財務管理,審查與批準這些企業財務收支計劃,核定它們的會計報表,確定流動資金拔貸指標與投入,核準企業固定資產報廢、清理和變賣,參與企業經濟活動分析;負責參與基建投資的基礎財務法規的制訂:如預算定額、材料價格和取費標準的編制和修訂、招投標“標底”造價的審核、審查建設項目前期費用及工程預、結算、竣工財務決算等。隨著我國市場經濟的發展,建設銀行向商業銀行轉軌,財政部於1994年9月1日起收回建行代行的財政職能。各省、市、(地)、縣也先後相繼收回財政職能,並在財政部門內成立了專門機構,明確了職責。而建設行政主管部門抓住期間“間隙”,利用建設領域主管部門的權威地位,將本屬財政的職能私自歸屬於自家門下,將財政部門排斥在外。
2、受部門利益的驅動。如:對工程預、結算審查及招投標“標底”的編制,可收取壹定的審查費用。在財政與建行職能交接時期即95年左右,建設行政主管部門在其內部相繼成立了“工程造價咨詢服務中心”這壹企業機構,著眼於工程項目預、結算的審查和項目“標底”的編制,以收取審查費用和編制費用。此乃受利益的驅動爭相“瓜分”財政職能。
3、政府職能轉變仍未到位,政企不分依然殘留。建設行政主管部門既當“裁判員”又當“運動員”,既負責安排確定工程項目行使投資主體即業主的權力,又直接管理直屬施工隊伍。這種局面尚未打破。財政監督項目投資,控制基本建設各個環節的投資,協同相關部門***同規範建築市場,在壹定程度上有礙於建設行政主管部門的某種權力,因而下受某些部門歡迎。
(二)內在原因
1、財政部門對基建投資管理這篇大文章思想領域認識不夠、倉促上陣、缺乏經驗,沒有找準方向擺準位置,致使基本建設全方位管理同財務監督職能處於十分脆弱的狀態,各項應監督到位的工作基本上沒有涉足,這與日益發展的基本建設事業極不相稱。這種局面若繼續下去,我們將無法交代,將虧待於社會和人民。
2、機構狹小、人力匱乏,力不從心、難以勝任。當建行代行職能時,經幾十年的實踐經驗精煉了壹支完整機構:專門從事於定額、材料價格、取費標準及建設施工企業財務管理的“建築經濟管理科”人員定崗6-8人;審查所有工程預、結算和招標標底的“預算科”人力更強,專門管理工程撥款監督分“撥款壹、二、三科”,力量雄厚。然而,我們各地財政部門收回職能後設立基本建設科,在崗人員大部分在2-4人不等,有的縣市至今沒有專門設置基建機構,有的基建部門沒有工程專業人員,這種狀況怎能完成龐大的基本建設領域的財政監督呢?
3、宣傳無力、認識不足,輿論不到位。各縣、市、區財政局成立了基本建設科,與各建行聯合下文,但沒有召開壹個具有強烈轟動效應的大會,宣講新形勢下財政部門收回職能的意義及今後的工作走向,使所有相關部門包括建設單位、建設企業明確財政職能的內涵,統帥基建投資的財政監督,使整個社會很快認可並產生巨大的效應。
三、如何確保財政監督不“缺位”
根據《中華人民***和國預算法》和國務院批準財政部職能要求,財政部門有履行檢查監督本級政府基本建設支出預算執行的職能,並負責對政府投資項目的使用效益進行重點分析、檢查和監督。審查監督的內容包括:建設項目前期費用、施工圖預算、工程招投標標底、工程價款結算、重大設計變更、工程竣工財務結、決算等。要進壹步規範建設市場有序高效發展,財政監督就必須到位而不能“缺位”。
(壹)加大財政職能宣傳力度
地方各級財政部門從收回職能後做了大量的宣傳工作,但工作的力度不夠。至今仍有許多建設單位、建設企業還未全面理解財政職能的內涵;社會上有些人則誤認為建行退出基本建設過程的管理,其相關職能均落為各級建設行政主管部門,而財政部門專項主管基建投資監督與建設行業的財務管理卻被有的人貶之將要消聲匿跡;而建設項目投資的多元化,社會上對財政監督管理建設企業的財務行為及財政資金的全過程管理不甚理解。因而應加大財政職能的宣傳力度,使本行業與相關部門深刻了解基本建設領域財政監督管理工作的必要性和重要性,以利於更好地開展財政監督工作。
(二)明確部門職責,消除權力“交叉”
基本建設工程從項目立項起就涉及到計委、財政、建委等部門的***同協作、分兵把關。然而,在具體操作過程中職能“交叉”問題始終拖而不決。如工程預結算審查和工程審價中介機構資質管理業務的歸屬問題,財政部門和建設行政主管部門各執壹詞、爭執不休,使建設單位、施工單位及審價中介機構模棱兩可、無所適從,也制約了建築市場規範有序的健康發展。建議國務院在相應的政策法規中進壹步明確各部委的職能劃分,準確界定財政與其他部門在基本建設資金分配、宏觀調控和監督管理方面的職能劃分。解決建築市場受控於單壹的主管部門這種不科學不合理的管理局面,從而使相互制約、相互協同、規範有序的建築市場早日形成。
(三)財政部門應加大基建機構建設
根據建設銀行管理基本建設的經驗,以及其他省、市財政部門的先進經驗,財政基建部門機構及專業人員的合理到位,是確保財政監督不“缺位”的壹個必不可少的條件。為此建議:
1、目前縣、市、區基本建設科2-4人的編制很難完成各地基建投資的監督管理任務,尤其面對龐大的工程概、預、結算編制審查工作,現有人員實難勝任。建議成立財政局“基建管理處”,下設綜合科與預算科,綜合科負責撥款業務與建設單位、建設企業財務監督管理工作;預算科負責工程項目全過程的管理工作,包括:項目前期費用審查,概、預、結算編審及工程項目現場跟蹤監督(如:設計變更、隱蔽工程簽證等)。基建管理處人員設置大致如下:領導人員2人,基建財務管理2人,檔案綜合管理人員2人,工程項目管理5人。這樣,財政監督基本建設投資的工作局面即可全方位拓開,對節省財政資金、降低建設成本、提高建設資金的使用效益都有極大益處。
2、優選專業人才,增強技術力量。缺少專業人才就制約了財政監督職能的充分發揮。建築工程、基礎設施工程都內含多個專業,如:土建、水、暖、空調、電、道路、橋梁、園林等等,我們顯然不可能對每個專業都相應配備專職人員,但可從“壹專多能”上下功夫,努力培養“多面手”,但更重要保證各專業人員的相應到位和合理搭配。財務人員對建設單位、建設企業年初有工作布置、年中有檢查有報告、年末有決算與總結。只有這樣才能真正發揮財政職能作用。
3、加強培訓,增長素質。業務培訓能起到立桿見影的效果,包括自身內部的業務培訓以及建設單位、建設企業的業務培訓。包括建設單位會計業務培訓。建設單位大都具有短期效應,壹個工程項目下來,多者需用3-5年,少則僅用1-2年時間,因而兼職會計較普遍,而基本建設專業會計卻很少。這樣就影響了基本建設投資財務核算,以至影響到建設的成本和工程項目的轉資,有可能會造成國有資產不同程度的流失。所以應分期分批輪流進行培訓,把財政監督貫穿於各個基層,讓全社會基本建設行業都受益於財政的監督指導,以更好地管好、用好基建資金,使其發揮更大的效益。
更多關於工程/服務/采購類的標書代寫制作，提升中標率，您可以點擊底部官網客服免費咨詢：/#/?source=bdzd