濫用食品添加劑不合格食品應如何定性

近來，食品安全問題成為全社會關註的焦點，老酸奶、果凍等產品非法添加工業明膠，蜜餞等產品添加劑嚴重超標等黑幕，又壹次考驗著國人對於食品壹直以來十分脆弱的神經。為進壹步加強食品安全監管，切實保障人民群眾身體健康和生命安全，各地工商部門通過抽檢等手段加強流通環節食品監管，發現濫用食品添加劑現象較為突出。濫用食品添加劑是指違反《食品添加劑使用標準》（GB2760-2011）的相關要求，超範圍、超限量使用食品添加劑的行為。這種行為嚴重危害了人民群眾的身體健康和生命安全，損害了消費者的合法權益，理應受到依法懲處。然而，在法律的定性和適用上，經營者卻是各說各的理，分歧很大。目前，相對集中的觀點主要有以下幾種：第壹種意見：根據《食品添加劑使用標準》的規定，食品添加劑的使用有明確的限量範圍和限量用量，其強制性標準屬於保障人體健康的國家標準。因此，濫用食品添加劑屬於 "不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準 "的工業產品，應當按照《產品質量法》第十三條的規定定性。第二種意見：根據《食品安全法》第二十條第二款的規定，食品添加劑的品種、適用範圍、用量等屬於食品安全標準的範疇，而《食品安全法》第二十八條規定的 "禁止生產經營的食品 "中並未明確列舉食品中濫用食品添加劑的情形，因此應當按照《產品質量法》第十三條的規定定性。兜底條款，即濫用食品添加劑的食品屬於《食品安全法》第二十八條第（十壹）項所指的 "其他不符合食品安全標準或者要求的食品"。第三種意見認為：超過《食品添加劑使用標準》規定的限量範圍或者限量使用食品添加劑的，屬於危害人體健康的物質，濫用食品添加劑的食品屬於《食品安全法》第二十八條第二款所指的 "其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品"。第四種意見認為：濫用食品添加劑的行為違反了《食品安全法》。第四種意見：濫用食品添加劑的食品屬於《食品安全法》第二十八條第壹款規定的 "添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康物質的食品"。目前，上述第二種和第三種意見較為普遍，但筆者更傾向於第四種意見。具體理由如下：首先，任何產品（包括食品）內在質量的判定都必須符合相應的產品質量標準，不符合相應產品質量標準的產品壹律不得生產經營。濫用食品添加劑的食品不符合《食品添加劑使用標準》的要求，《產品質量法》和《食品安全法》明令禁止生產經營。但在食品質量監管方面，《食品安全法》屬於特別法，《產品質量法》屬於壹般法。在《食品安全法》有專門規定的情況下，對於濫用食品添加劑的案件，應當優先適用《食品安全法》。上述第壹種意見不符合特別法優於普通法的法律適用原則，因此不能成立。其次，由於食品安全問題形式多樣，難以窮盡，《食品安全法》第二十八條采取列舉和下劃線款並用的方式明確規定了禁止生產經營的食品，從本質上看該條列舉款中禁止的食品都是下劃線款中不符合食品安全標準的食品。顯然，濫用食品添加劑的食品不符合《食品添加劑使用標準》，應當禁止生產經營。上述第二、三、四種意見都承認了這壹點，分歧的焦點在於濫用食品添加劑的食品是否屬於第二十八條所列情形；如果屬於，該條列舉了哪些情形。筆者認為，第二十八條第壹款所列情形包括濫用食品添加劑的食品，理由如下：理由壹：《食品安全法》第二十八條第（壹）項至第（十）項所列情形雖不符合食品安全標準要求，但其指向明顯不同，涉及食品安全問題的某壹方面，如營養成分、標簽標識、保質期等。其中，第(1)項明顯指向不符合食品安全標準的要求，但食品安全標準不符合食品安全標準的要求。其中，第（壹）項明顯指向食品原料和配料的使用，要求不能使用的物質不得添加到食品中，而這類物質都是人為添加的。濫用食品添加劑（超範圍、超限量使用）都是人為添加，顯然更符合第（壹）項的指向。理由二：根據《食品安全法》第二十八條第壹款的指向，該項文字表述中禁止 "添加 "的物質應理解為兩類，壹類是 "食品添加劑以外的化學物質"，另壹類是 "其他可能危害人體健康的物質"。"其他可能危害人體健康的物質"。本項不排除濫用食品添加劑的行為，使用食品添加劑屬於添加行為，使用食品添加劑超限量、超範圍使用食品添加劑屬於禁止之列。理由三：根據《食品添加劑使用標準》，食品添加劑的鑒別和安全性是相對的。每種食品添加劑都有其使用範圍，即有些食品中可以添加，有些食品中不能添加。因此，對於超出使用範圍、不允許添加在某類食品中的 "食品添加劑"，可視為不屬於該類食品的食品添加劑，可認定為《食品安全法》第二十八條第壹款所指的 "食品添加劑以外的化學物質"。".同樣，每種食品添加劑都有其使用限量，禁止超限量使用。量變導致質變，超限量使用 "食品添加劑 "失去安全性和可靠性，可認定為《食品安全法》第二十八條第（壹）項中的 "其他可能危害人體健康的物質"。理由四：食品添加劑是指技術上確有必要，並經風險評估證明安全可靠，被相關標準列入允許使用範圍的物質。根據衛生部2010年發布的《食品添加劑新品種管理辦法》，擴大食品添加劑使用範圍或用量的食品添加劑品種，經申請、技術審評等程序，可列入允許使用的食品添加劑名單。按照現行標準被濫用的食品添加劑，今後有可能成為新的食品添加劑品種而被允許使用。因此，目前被濫用的食品添加劑應屬於《食品安全法》第二十八條第壹款所指的 "其他可能危害人體健康的物質"。因此，我們認為，濫用食品添加劑應按照上述第四種意見，即按照《食品安全法》第二十八條第壹款進行定性。食品安全法》第二十八條第（二）項與濫用食品添加劑不壹致。首先，該項明顯指向食品生產過程，要求在食品中必須剔除不能殘留（或超標）的有害物質，這類物質壹般來自原料本身而非人工添加，如農藥殘留、獸藥殘留、重金屬等，與食品添加劑 "添加 "的特征不符。其次，列舉的 "病原微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、汙染物 "在性質上絕對屬於危害人體健康的物質，而濫用食品添加劑屬於 "可能危害人體健康"，兩者性質有本質區別。二者性質本質不同。因此，上述第三種意見不能成立。由於《食品安全法》第二十八條列舉的各款均有相應的規定，根據該款的適用原則，第二種意見即適用該條第（十壹）項的兜底條款不能成立。