(壹)幹旱的原因在於浪費水。
在中國的自然災害中，最嚴重的是周期性的幹旱或洪水。近幾年長江1998夏季大洪水；1999年夏，長江流域又發洪水。2000年春天，北方出現了沙塵暴，隨後中國長江以北地區出現了罕見的幹旱。中國各大媒體和網站都報道了長江以北的旱情:各地人畜飲水困難，農作物死亡，隨之而來的是歉收，農民收入下降。
中國的幹旱不是因為中國缺少降水。我國北方降水不多，但不壹定導致幹旱。由於以色列缺水，年降水量不足200毫米，但農業每年為其國民經濟帶來超過十億美元的凈利潤。中國華北大部分地區年降水量在400mm以上，比以色列的條件優越很多，但經常發生幹旱。
中國幹旱的關鍵原因在於浪費水。我國農業用水量占全國總用水量的80%以上，水資源浪費的嚴重程度不亞於旱災。在寧夏北部的黃河灌區，農民種植水稻並將其淹沒。生產1公斤大米需要1噸水。
現在中國有很多節水技術。如果我們科學用水，少用水，我們也可以獲得糧食豐收。比如山西的渭北高原就很幹燥。當雨水落到地面時，被土壤層吸收。春天上層水分蒸發，下面的土層還是濕的。因為小麥的根短，吸收不了下面的水。人們想出壹個“以肥促水”的招數，施磷肥，讓1米的根長到2米多，吸收水分，獲得豐收。渭北20多個縣原來缺糧，現在成了山西的商品糧基地。但是很多節水技術沒有使用，節水灌溉技術很難普及。比如華北種植冬小麥，壹般都誤認為灌溉越多產量越高，往往要澆四五次甚至七八次才能收獲。但專家研究表明，澆1到三次就夠了。該成果獲國家科技進步二等獎1990，為重點推廣項目。相關機構已在河南、河北、山東推廣3年，但成效不大。
北方幹旱損失巨大，大旱之下，農業肯定要歉收。北方的沙塵暴和黃河斷流也是嚴重的問題。沙塵暴的源頭都在幹旱地區。當地十幾個縣的浮土厚達壹尺，微小的灰塵無孔不入。它蹂躪過燕山太行山的北京，甚至漂流到上海南京。黃河下遊年年斷流，斷流時間越來越長。這極大地阻礙了黃河流域的可持續發展。
(二)制度學者的分析
問題嚴重，損失巨大。但是怎麽解決問題呢？對此，目前來看，通過人工改變天氣來大幅增加降水是不可能的。從制度分析的角度來看，關鍵是進行制度變遷，促進節約用水，減少水資源浪費。專家認為，利用水費這壹經濟杠桿，會使人們有節約用水的經濟積極性。對此，大家各有各的看法。很多人認為水漲價有利於減少浪費，提高大家節水的積極性；但也有人認為水資源需求是無彈性的，即使漲價也沒用；甚至有人認為水資源漲價不公平，反對漲價。機構分析師如何看待這個問題？
制度分析的第壹步是分析水的屬性。機構分析師是這樣分析的:與食鹽不同，每個人對食鹽的需求基本是固定的，即使價格發生變化，其消費量也不會有大的變化；不像壹些奢侈品，比如珍珠項鏈，價格越高消費越大，價格越低消費越低；它不像低質量的消費品，如土豆或劣質大米。收入越高的人，消費者的價格承受能力越高，消費越低。壹般來說，水資源具有壹定的剛性。為了生存，每個人都需要使用至少壹定量的水。每個人的用水能力都是有限的，不可能無限浪費水。凡事總有個限度。從最少用多少水到最多用多少水，具體數字因人而異，氣候條件不同，但可以肯定的是這個空間還是很大的。在這個範圍內，給定不同的價格，人們壹般會選擇節水，而且價格低，人們傾向於選擇浪費水。
第二步，分析存在問題的性質。如果水資源非常豐富，可以“取之不盡用之不竭”，那麽水資源就不是稀缺資源，不存在定價問題。相反，如果水資源極度匱乏，供水無法維持人們的基本生存，那麽無論水資源如何定價，都不可能解決用水問題。唯壹的選擇就是搬家，靠雜草生活。對於我國北方水資源短缺的問題，目前北京等地區面臨著嚴重的水資源短缺，而且由於水價太便宜，很多人在可選擇的節水空間裏沒有節水的積極性。在這種情況下，提高水價有利於節約用水，解決目前水資源嚴重短缺的問題。
第三步是分析具體政策選擇可能導致的直接效率效應。壹些城市的實踐表明，提高水價確實對節約用水起到了鼓勵作用。當然，對於不同的人來說，效果是不壹樣的:對於壹直節水的人來說，節水空間有限，沒有效果，但可以鼓勵他們購買節水電器；對於耗水量較大的人，比如每天洗澡，寧願多花錢也不洗澡，對節水的作用不大，但可以讓他們多付費，有助於節水，鼓勵他們采用節水器具；對於平時浪費水，對價格敏感的消費者來說，提高水價可以有效鼓勵他們節約用水，采用節水器具。壹般來說，在壹定空間內，提高水價有利於鼓勵人們節約用水；在沒有鼓勵節約用水的情況下，也可以籌集資金改善供水設施，減少供水中的漏損和浪費，改善環境，保護水資源。
第四步，分析具體政策選擇的分配效應。在機構分析師看來，任何公共政策都有分配效應，可能有劫富濟貧的效果，也可能有劫貧濟富的效果，也可能是公平的。在水價政策問題上，也存在分配效應。因為水價對所有人都是壹樣的，窮人和富人的價格是壹樣的，提高水價對窮人和富人的福利影響是不同的:對窮人來說，節水的空間有限，漲價帶來的額外負擔不能被節水消化，負擔增加了；對於富人來說，節水空間比較大，但是富人對價格不敏感，可能還是會浪費水。雖然也增加了負擔，但比他們的收入要少。因此，提高水價的分配效應很可能是不公平的:窮人增加生活負擔，福利變差；富人也增加了壹定的負擔，但負擔很小。對此，政府可以采取壹些有針對性的政策措施，如復合定價制，在壹定的限定範圍內實行低價政策；超過壹定限度，實行累進價格政策。雖然不可能完全滿足各方面的人，但確實有助於減少物價上漲帶來的分配不公效應。
到目前為止，公眾對各方面水資源政策的討論壹般只涉及上述問題的壹個方面。機構分析師的討論不止於此。第五步制度分析會進壹步提出壹個問題:什麽樣的水價才是合理的？
在很多人看來，這個問題是壹個技術問題，但制度分析師理解為制度問題:在制度不合適的情況下，人們傾向於支付不合適的水價；在合適的制度平臺下，人們傾向於擁有合適的水價。因此，這個問題可以轉化為:制定合理的水價需要什麽樣的制度？也就是說:在什麽樣的定價體系下，制定的水價有利於節約用水、保護和開發水源、減少逆向分配效應？
這是壹個復雜的問題，需要機構分析師進壹步分析水資源作為私人消費和公共供給的商品的性質，定價權在水資源消費者、生產者和組織供應者之間的分配，以及政府、中介組織和相關方可能發揮的作用。結合理論分析，還可以進行實證分析，研究世界缺水國家和地區的成功經驗和失敗案例，探索解決缺水問題的合適制度基礎。
本文不討論這些復雜的問題。這裏只能給出機構分析師的大致思路:水價的合理化不僅是價格數量的合理化，也是水價決定過程的合理化。理順水價很重要，這是壹個技術測算的問題，是壹個通過什麽機制決定的過程。就像政府不可能為所有商品制定壹個合理的價格壹樣，政府也不可能單獨確定壹個合理的水價。對於壹般市場商品來說，市場價格的合理性在於沒有人能夠決定價格，而是在充分競爭的過程中決定的，而不是壟斷定價。水作為壹種商品，是壹種具有壟斷供給的私人消費品，不同於純粹的市場商品，即私人商品。它的價格不能根據市場競爭來確定，但在壹定程度上，所有相關利益方充分參與水定價將比個人、個別主管部門，特別是水資源的供應商和價格管理部門單方面確定價格合理得多。
從制度分析的角度來看，合理的水價是壹種重要的激勵機制。只有在適當的水價條件下，人們才會對水有成本約束的觀念，才會對節水措施進行適當的投資。
(三)政府管理體制與社會資本
節水是好的，節水的價格體系可以復合設計，節水技術也發明了很多，但為什麽人們還是沒有積極性？除了水價影響農民積極性的問題，專家還提出了需要進壹步解決的問題:政府積極性的問題，政府體制的問題。專家建議，為了解決水資源問題，中國政府應該進行機構改革，成立專門機構來協調和解決水資源問題。從制度分析的角度來看，專家的上述分析在某些問題上是正確的。例如，解決黃河斷流問題最直接、最有效的措施或方法，就是國家應盡快建立壹個權威機構，對黃河實行嚴格有效的統壹管理。制定《黃河法》，依法實行統壹管理和調度，以總量控制和水質控制為目標，制定黃河流域水資源統壹開發利用和保護規劃，實行水量統壹分配和調度。建立節水型產業，合理提高水價。走綜合節水適度開發之路實現區域經濟可持續發展。實行水價浮動、按量收費和超額用水累進加價。從中文期刊看，要精心建設黃河水利工程，治理黃河水汙染。從長遠來看，要建立源頭保護區，保護植被，涵養水源；應盡快頒布有關黃河的專門法律法規；要搞好中上遊的水土保持；要抓緊研究實施南水北調東線、中線、西線工程，有計劃地實施補水，加快西線工程前期研究。
從系統分析的角度來看，雖然專家的上述政策建議有壹定道理，但在管理建議上也存在壹些問題。分散管理容易導致地方的戰略行為，事實上也出現過各省爭相從黃河取水的悲劇。保護全流域上遊生態，護林植樹，控制汙染，南水北調，控制水利工程，建立強有力的控制管理機構，建立節水農業，建立彈性水價體系，都是解決黃河斷流的重要措施。這些政策方案在1998提出後，確實起到了控制截流的作用。但如上所述，黃河斷流只是黃河水資源問題的壹個方面，並不是根本問題。在機構分析師看來，關鍵問題在於黃河水資源配置不當。如何合理分配黃河水資源？或者說，怎樣才能最有效地利用黃河流域稀缺的水資源？對此，不僅需要理論分析，還需要許多實證研究和實踐嘗試。
在所有解決黃河斷流問題的政策建議中，最有問題的可能是它過於依賴中央集權。中央集權確實可以緩解黃河斷流的問題，只要中央政府對黃河上遊各省有權力優勢。但是水分配的集中控制也有天然的局限性:
信息有限，實施成本高。壹個典型的例子就是1987的分配方案沒有被忠實執行。由於信息和技術方面的原因，集中分發方案無法發揮作用。各省的邊際生產率不可能相等。
集中分配是剛性的，由於這種剛性，水資源的分配不可能是達到帕累托最優的水平(事實上，有可能達到更高的效率水平)。假設水由中央政府分配給各省，各省根據現有的用水能力和用水效率進行分配。假設初次分配是有效的，各省用水的邊際生產率相同。這個時候，水的分配是有效的。但是，由於各省的生產率可能發生變化，即使第壹次分配是有效的，由於水權的分配是剛性的，各省也不可能進行有效的重新配置。
要實現黃河稀缺水資源的優化配置，必須建立有效的產權制度，確定黃河水和流域地下水的產權配置，然後在此基礎上建立水權交易市場。比如，如果省與省之間可以建立有效的產權市場，那麽生產率較高的省份可以花錢從生產率較低的省份購買水，而生產率較低的省份可以將水賣給生產率較高的省份，那麽水資源就可以實現較高的產值。水可以有效地決定價格。
水資源的合理價格不是人為決定的，應該由市場決定。如果產權配置不當，無法通過動態交易改善產權配置，那麽即使黃河繼續流動，黃河水資源的利用也可能是低效率的。因此，如何建立有效的黃河水產權分配制度，在靜態分配的基礎上進行水權交易，並在有效的產權制度基礎上進壹步分攤南水北調等補水工程和生態環境保護的成本，是有效利用黃河稀缺水資源的重要途徑。
政府管理並不是管理體系越壹體化、集中化越好。對於水資源來說，需要大規模的政府在大範圍內調配水資源，需要不同的地方政府相互協調，但對於用水戶所在的村、鎮、灌區來說也很重要。不能因為要強調集中管理，就忽視基層管轄的主動性。許多問題應該在地方壹級解決，但也應該在地方壹級解決，因為節約用水和浪費用水都發生在地方壹級。更何況大局的範圍也有大有小。甚至跨省問題的解決也不壹定要中央政府直接下令，因為省與省之間的有效合作也是壹種重要方式。求助於更高的權威可能是有益的；但權限越高，其信息就越有限，優先級就越低，合理解決的可能性就越小。所以首先要充分利用地方的潛力，而不是事事依賴中央。否則，中央政府將不堪重負，因為它超出了它的能力。
重視節水型社會資本的建設，至少不能濫用。人們之所以節約用水，與水價有相當大的關系。水價越高，他們用水越少，水價越低，他們用水越多。然而，水是壹種特殊的商品。在很多方面，人們的消費是不靈活的，水價不可能讓所有收入水平的人都節約用水。在這種情況下，水價的制度設計固然重要，但也不是萬能的。對於用水不靈活、對水價不敏感的中高收入消費者來說，節水主要看他們的節水意識和習慣。在節約水資源問題上，人們的節水意識和習慣是節約用水的重要社會資本。沒有這種社會資本，水價體系的運作空間就比較小。在這種情況下，為了節水空間的最大化，不僅要有合適的水價設計，還要努力培育節水的社會資本。當然，培育節水型社會資本是非常困難的。在特定的激勵背景下，這樣的資本是非常容易被摧毀的，壹旦被摧毀，就更難再去培育。中國水資源問題的解決確實有賴於合理的水價體系，也有賴於節水意識這壹社會資本的培養。在這個問題上，我們必須有壹個清醒的認識，節水意識是不能靠指責來培養的。所以，責怪農民、幹部、科技人員、中央和地方政府或者整個社會不節水是沒有用的，反而可能破壞本已稀缺的社會資本。壹旦壹個社會的節水意識被破壞，實施節水措施的成本就會急劇上升。
水價的合理化不僅是價格的合理化，也是水價確定過程的合理化。水價的合理化是壹個技術計算的問題，是壹個通過什麽機制決策的過程。市場價格的合理性在於，市場價格的確定是在沒有人能夠確定價格(競爭性定價而不是壟斷性定價)的過程中確定的，而是在充分競爭的過程中確定的。水作為壹種商品，在某種程度上不同於私人商品，不能根據市場競爭來確定。但是，在壹定程度上，所有相關的利益主體都可以充分參與到水價的制定中來，其結果會比個人來決定價格合理得多。為水資源價格的確定過程設計合適的集體選擇規則，為合適的集體選擇奠定良好的憲政制度基礎，是解決我國水資源合理利用、預防或減輕幹旱災害的長久之計。