相比較於2009年6月1日起施行的《食品安全法》，此次“送審稿”從落實監管體制改革和政府職能轉變成果、強化企業主體責任落實、強化地方政府責任落實、創新監管機制方式、完善食品安全社會***治、嚴懲重處違法違規行為6個方面對現行法律做了重大修改和補充，同時增加了食品網絡交易監管制度、食品安全責任強制保險制度、禁止嬰幼兒配方食品委托貼牌生產等規定和責任約談、突擊性檢查等監管方式。
為何4年即“修法”
壹部千呼萬喚始出來的《食品安全法》，為何在實施了僅僅4年多的時間就要做重大修改？
“《食品安全法》是2009年2月通過並於當年6月開始實施的，到現在不過4年多時間就被提上政府議事日程上進行修改，說明我國食品安全問題已經相當嚴峻。食品安全問題跟環境汙染壹樣，是當前非常嚴重的社會問題。現在社會上流傳著壹種說法：吃葷防激素，吃素防毒素，喝水防元素。似乎不管吃什麽都存在不安全因素，反映了老百姓的心理恐懼。” 全國人大法工委民法室巡視員扈紀華對中國商報記者表示。
另據中國消費者權益保護法學研究會常務副會長曹三明介紹，“我們現行的《食品安全法》是2009年2月由全國人大常委會頒布的，在這之前我們實行的是1995年2月由全國人大常委會通過的《食品衛生法》。之所以將《食品衛生法》修改為《食品安全法》，應該說是壹系列重大食品安全事故催生了這部法律。2000年以來，我國相繼發生了數起重大食品安全事故，先是南京冠生園陳餡月餅事件，接著是2003年的金華火腿敵敵畏事件、2004年的阜陽劣質奶粉事件、2005年的蘇丹紅事件，2006年的陳化糧及紅心鴨蛋事件，到了2008年則發生了涉及範圍最大、損失最慘重的三鹿奶粉事件。正是這些社會影響巨大，群眾反映強烈的重大食品安全事故，促成了《食品安全法》的誕生。”
《食品安全法》規範了食品安全的監管體制，規定了要建立統壹權威和有強制力的食品安全標準，制定了食品檢驗制度、食品添加劑檢驗制度、保健產品管理制度、食品廣告管理制度等，同時還規定了相關的法律責任，其中最值得稱道的就是“假壹罰十”，即在原來《消費者權益保護法》“假壹賠壹”的基礎上提出“假壹賠十”。總之，《食品安全法》的立法宗旨就是要形成壹個從田間到餐桌的統壹的全程監管體系，以確保食品安全。
“《食品安全法》頒布以後，重大的食品安全事故仍然層出不窮。比如2011年爆發的瘦肉精事件，當時發現河南部分地區用瘦肉精餵豬，生產出來的豬肉可對人體造成損害。從2012年開始，死豬肉事件在廣東、浙江、山東等地不斷出現，其中僅山東平度的壹個農戶在幾年時間裏處置的死豬肉總量就高達107萬斤；深圳壹個黑屠宰點每天銷售出死豬肉達萬斤以上。另外壹個影響面較廣的食品安全事件就是地溝油事件，地溝油有的從食堂收回後進行廢油加工，有的是用屠宰場的廢料自行加工。”
“問題究竟出在了什麽地方？法律已經有了嚴厲的規定，為什麽仍然出現重大食品安全事故？是監管不力，還是我們的管理體制和行政監管體制有問題？抑或是我們的法律責任規定的懲罰力度不夠？如今，國務院的食品安全監管機構已經做了適當的調整，還需要時間來檢驗。我們在法律制度上的壹些漏洞也需要彌補了。也就是說，在法律責任方面我們應該如何加大懲罰的力度。” 曹三明表示。
談到此次《食品安全法》的修訂，北京市食品藥品監督管理局應急管理處處長馮源對中國商報記者表示，壹個重要的原因就是食品安全的“核心問題沒有突出出來”，他提出，我國的食品安全問題跟國外有所差異，國外的重大食品安全事件的引發基本都是生物性的，而我國的問題是，有些人受利益的驅使在昧著良心從事非法添加的勾當，這個問題沒有得到根本性的解決。
“我們的食品安全問題實際上是沒有充分進行管理，這次隨著國務院機構體制的改革，將食品業多元化分類分層的管理，改為了壹元化管理，但是，從地方的角度看是否從多元管理劃為壹元化管理就會發生效用，我們還要畫個問號。目前世界上先進國家既有采取壹元化管理的，也有實行多元化管理的。比如對雞蛋的管理，就可分為進口的誰來管？國產的帶殼雞蛋誰來管？打成蛋液後又由誰來管？因此，關鍵不在於誰來管，而在於我們如何進行協調統壹、明確事權，如何把責任落實到實處。所以，這次修改《食品安全法》，我們也總體性地提出了壹些相應的意見和建議。”馮源表示。
“送審稿”缺陷仍不少
另據中國消費者權益保護法研究會副秘書長李偉民介紹，此次“送審稿”在原有法律的104條基礎上增加了30條，可以說是對我國食品安全立法做了壹個很大的調整，但是，從法律條款的解讀來看，目前“送審稿”尚不是非常規範，在規範性和準確性上還存在壹些缺陷。
李偉民提出，現行的《食品安全法》第壹章是闡述調整範圍的，但是，它只是將生產環節和經營環節納入調整範圍，沒有將食品安全的源頭環節納入進去。而“送審稿”所列舉的五個方面，仍不能涵蓋食品科學發展所帶來的日新月異的變化，比如轉基因食品等新的食品品種，還不能被這部法律所調整。“所以我對第壹章的修改意見是，關於法律調整範圍最好使用原則性的條款，而不是目前這種列舉性條款。因為與食品有關的原料生產和經營太煩瑣了，不能夠囊括所有的調整範圍。”
李偉民還認為，“送審稿”第三章的標題雖然是食品安全標準，但實際上是制定食品安全的原則和規範。食品標準是要量化到具體指標的，因此，第三章食品安全標準應該改為制定食品安全標準的規範或原則。此外，在生產經營這壹章有這樣的規定：食品生產加工小作坊、小食品店、小餐飲店、食品攤販等從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求。李偉民認為，其中的“小”字應該去掉，小作坊、小食品店的“小”並沒有標準，實踐中不好把握，無法量化，容易產生歧義。
“小作坊、小食品店、小餐飲店這樣的表述，實際上是在語言邏輯上存在歧視。不能因為企業小，就斷定它不具備《食品安全法》要求的設備和條件，法律不該把小作坊、小食品店、小餐飲店放到壹個單獨的區域當中，這種做法違反了我們現在要求食品整體安全的基本原則。”
關於食品檢驗機構，“送審稿”規定只有按照國家有關認證認可的規定取得資質認定後，方可從事食品檢驗活動。李偉民對此表示異議：“只要取得資質的食品檢疫部門就可以做食品檢驗，這是壹個缺陷。我的建議是，食品的檢驗必須統壹到由政府設立的檢驗部門，但是可以分級送檢。如果出了問題後大家都可以去送檢，將會產生很多不同的檢驗結果，同時滋生腐敗，無形之中為食品企業增加了巨大負擔。因此，食品檢驗必須統壹在政府的權威規範上，而不是只要取得資質就可以進行檢驗和處罰。”
另有專家提出，“送審稿”在法律責任方面提出分頭管理，即出了食品安全事故後，質檢、監測、工商、衛生等部門都可以去管，這種方法容易造成處罰上的混亂局面。“目前在立法上已經確定了由國務院設立食品安全委員會進行監管，國家要設立食品安全委員會，那還有什麽必要讓各個部門都參與監管呢？正是因為食品安全出事後什麽部門都可以管，什麽部門又都可以不管，所以才導致食品安全事故屢禁不止。建議凡是涉及到食品安全的相關監督檢查和處罰，應該統壹到國務院設立的食品安全委員會，杜絕踢皮球。”李偉民這樣表示。
法律銜接是個大問題
記者註意到，剛剛在全國人大常委會通過的《消費者權益保護法》將於明年3月15日實施，而此次《食品安全法》送審稿裏面的修改內容，有壹些地方與新“消法”的規定發生重合。另外，關於法律的銜接協調、整合統壹的問題，目前實行的《食品安全法》，《農產品質量安全法》、《進出口商品檢驗法》、《動植物檢疫法》等等，這些存在大量交叉重疊關系的法律之間又將如何銜接呢？
參與修訂《食品安全法》的全國人大法工委民法室巡視員扈紀華對此表示，目前《食品安全法》關於網絡銷售平臺的規範與“消法”不是很壹致。“消法”規定網絡平臺銷售商品的時候，它和租賃櫃臺、展銷櫃臺負有同樣的責任，都要先行賠付。我們考慮到網絡銷售平臺的特殊性，“送審稿”把網絡平臺的銷售單獨列了壹條規範，即網絡平臺應盡審查的義務，如果盡了審查義務，銷售商提供了真實地址、姓名、廠址等，平臺就可以讓消費者找店家索賠，當然如果店家提供了不真實的信息時，消費者可以找網絡平臺索要賠付。
“《消費者權益保護法》對網絡銷售規定了無理由退貨的原則，此次《食品安全法》送審稿裏沒有類似規定，這是因為食品有特殊性，如歐盟對食品中的軟包裝產品就規定不可以無理由退貨。另外，我註意到了送審稿提出的警示召回制度，這些和《消費者權益保護法》基本上是壹致的。而關於舉證責任倒置這個問題我沒有在送審稿中看到，取證對於消費者來是很難的，《食品安全法》要不要規定舉證責任倒置，在哪些食品領域可以給消費者壹定的能夠解脫舉證責任的權利，這個問題還要慎重考慮。”
扈紀華還談道，在廣告中對食品作虛假宣傳欺騙消費者的，《食品安全法》送審稿與《消費者權益保護法》比較，處罰明顯輕了很多——違反《食品安全法》規定的，食品安全監督管理部門或者承擔食品檢驗職責的機構、食品行業協會、消費者協會以廣告或者其他形式向消費者推薦食品的，由有關主管部門沒收違法所得，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級或者撤職的處分，情節嚴重的，給予開除的處分。
北京市食品藥品監督管理局應急管理處處長馮源強調，在《食品安全法》的修訂當中，有壹個問題總感覺沒有說清楚，就是食品和農業的劃分問題，現行《食品安全法》當中引入了兩個概念，壹個叫食品，壹個叫食用農產品。食用農產品是不是食品，目前有兩個法律規定，《農產品質量安全法》規範食用農產品，《食品安全法》規範食品，“兩者到底是什麽關系，哪部法律也沒說清楚。此次的修改仍然沒有對事權劃分進行更明確的規定。今後我們和農業部門在管理過程中就會發生職責交叉。目前北京市正在跟農業部門協商職責劃分，特別是在食用農產品入市和入市之前的管理上。因為如果壹旦進入到食品市場的流通消費過程中，如果按食品來講，就要按國家規定實行許可制度，而農業生產是不實行許可制度的。那麽，不實行許可制度的產品，進入實行許可制度的市場後怎麽辦？誰來監管？在現行的執法和行政管理當中，這種矛盾已經大量積壓。”
為此，馮源建議要把《食品安全法》和《農產品質量安全法》兩者之間的銜接工作做好，兩法的銜接要細化，如果不細化，在現實工作當中操作起來肯定非常難，容易造成“扯皮”現象。
“從1982年起開始實行《食品衛生法》以來，涉及食品監管的法律已經形成了壹個比較分散的法律框架，再加上壹些行政法規和部門規章，可以想見法官們在工作當中會碰到多少為難的問題。這些法律法規的主體涉及到了市場主體、生產經營主體和消費主體，目前還提出了社會組織和社會團體主體，應該說是相當復雜的。我認為，這裏面存在壹個多法統壹、多法整合的問題。”全國人大法工委經濟法室原主任魏耀榮這樣表示。
他還提出，美國有壹部《聯邦食品藥品及化妝品法》，將食品、藥品和化妝品統壹監管起來，而我們是否也考慮將食品和藥品監管進行整合，形成壹部《食品藥品法》呢？實際上，二者目前的監管機構就是壹家，即國家食品藥品監督管理局。從法律的實施和法律的建構來講，未來將從哪個方向去整合，使我們的法制更加統壹、資源配置更加合理，這個問題有很大的探討空間。
（記者 李遠方）
觀 點
交叉管理需盡快解決
“從《食品安全法》的資源整合上看，必須按照我們現在的體制要求，對整個事權進行資源整合。我們這次整合包括：北京市食品研究或由過去的食品安全委員會和食品安全委員會辦公室管理，主要負責綜合協調和綜合監督，然後各個部門各負其責。由5個部門組建形成了北京市食品藥品監督管理局；原北京市食品安全委員會改為北京市食品藥品安全委員會，下設辦公室，作為綜合協調的部門。”
據馮源介紹：“之前我們的監管力量5個部門加起來可以達到上萬人甚至幾萬人。我們現在的行政執法人員總編制才2500人。在這種情況下，多元化管理還是壹元化管理其實已不是關鍵問題了，關鍵在於我們整合資源後職責的明確和責任的劃分。”
關於法律的可操作性，馮源還提出，“送審稿要求對食品和食品相關產品實行評價制度，試問與食品相關的產品多達成千上萬，如果都實行評價，可想而知會是壹個什麽結果？我覺得應該是與食品相關的關鍵性產品、關鍵性生產工藝流程等與消費者的生命健康有重要關系的，可以進行安全評價，並且實行目錄管理，沒有目錄的話對什麽都去管，將會陷入盲從的誤區。”
馮源還提出，《食品安全法》實施4年多了，企業標準備案問題仍未得到很好解決。目前是由食品生產企業向省級衛生行政部門進行備案，並且食品生產的許可和監督管理，已由過去的質監局負責變成現在的由食藥監局負責，“我們現在要求企業將它的標準備案，並且不承擔對備案內容的實質性審查，那麽在生產許可狀態之下，審核是由備案部門來審，還是由監管部門來審，這裏面就存在著壹個不統壹性；此外，還有信息之間互通的不及時性，導致生產企業開不了工。生產企業的標準在部門之間打架，衛生部門是從衛生的角度切入，食藥部門是從安全的角度切入，兩個標準之間就會產生矛盾。企業的標準應當向負責監督管理的部門去備案，也就是說向食品藥品監督管理局去備案，然後食品藥品監督管理部門再把備案相應的內容向衛生行政部門進行通報，這樣也有利於地方標準和國家標準的制定，這實際上也是壹個事權劃分的問題。”
輿論普遍註意到，在食品安全事件中，被監管部門“抓現行”的案例非常少見，壹些食品安全事件往往最先是由新聞媒體揭示出來的。馮源對此認為，這裏面涉及到壹個證據取得的問題。“對於沒有抓到現行的行為，監管部門可不可以處理。就是說，企業在生產產品的過程中進行了非法添加，監管部門在檢驗時檢出了非法添加，這種情況該如何處理？可否依據檢測結果來處理？目前的法律條款對此還沒有明確規定。”
關於保健食品如何規範的問題，馮源認為，目前大多數國家沒有這個概念，但在我國食品、非食品、藥品中間有壹個過渡，可能既不是食品又不是藥品，但是我們把入口的東西歸為非食品類的不具備藥物作用的物質來對待，比如VC，它不是藥品，但是它也絕對不是保健食品，我們應該把它怎麽對待？我們現在給保健食品下了壹個定義，叫具有特定保健功能的食品，如果添加了藥物您就按藥品對待，如果沒有藥物成分就按食品對待。
“那麽，為了保健食品我們花了多大的監管資源呢？又要審批、又要管理，還要制定政策，這實際上是壹種資源浪費，是對政府監管成本的浪費，所以我不建議對保健食品進行單獨的監管。”馮源表示，食品安全的管理是壹個相當復雜的系統，不同食品品種、不同環節都有不同的部門在管理。甚至不同地方的監管體系都有所差別。在監管過程中還存在著壹些職能交叉、模糊與空白地帶。希望此次修法能最大程度地解決好職能交叉管理的問題。