社會保障制度是社會主義市場經濟的重要組成部分，是市場經濟條件下政府彌補市場機制缺陷、維護社會穩定和經濟平穩運行的 "安全網 "和 "穩定器"。"穩定器"。
當前，社會保障制度改革的氛圍已經形成。深化國有企業改革，也把建立社會保障體系
推到了迫在眉睫的位置。經過十多年社會保障改革試點的探索，已經積累了
壹定的經驗，廣大群眾對這項改革的承受能力也大大增強，個人參加社會保障的觀念已經
大大轉變。因此，下壹步要加大改革力度，加快改革步伐，將社保制度改革
全面鋪開。
壹．我國社會保障制度改革的基本原則
建立符合社會主義市場經濟要求的社會保障制度，必須從我國的實際出發
，遵循以下原則：
（壹）社會保障水平要與我國的經濟承受能力相適應。
壹個國家的社會保障制度是以經濟發展為支撐的，必須以經濟實力為基礎。因此，
壹般來說，各國的社會保障水平是與本國的經濟發展水平相適應的。
社會保障水平不足，使處於競爭劣勢的人們缺乏最基本的生活保障，往往會造成社會的不穩定；而
社會保障水平過高，會加重在職人員的負擔，不利於調動他們的積極性，會使壹些人成為
國家的懶漢，削弱經濟發展的動力。我們在建立社會保障制度時，應該借鑒其他國家幾十年實踐的寶貴經驗和教訓。
我國是壹個發展中國家，同時又是壹個人口大國，目前我國正處於經濟起飛階段
，必須保持較高的積累水平，這樣的基本國情決定了我國的社會保障水平不可能很高
壹般只能保證最基本的生活需要。此外，社會保障與全體公民的切身利益息息相關
，具有很強的 "剛性"，上去容易下去難，在這方面，我們決不能再走 "福利國家 "啟動
大包大攬，然後騎虎難下的老路。老路。我國經濟還不夠發達，人口老齡化卻先於經濟
這對我國社會保障制度的改革非常不利。
（2）社會保障要堅持公平與效率相統壹的原則。
社會保障是以法律為依據，以國家為主體的壹種國民收入再分配形式，因此
從理論上講，它應該是公平的，對所有公民壹視同仁，沒有歧視。
社會保障制度能否行得通，能否為經濟發展和社會穩定作出貢獻，關鍵是要處理好公平與效率的關系。公平與效率是壹對矛盾，但並不是截然對立的，壹個精心設計的
制度，可以在公平與效率之間找到最佳的結合點，使公平與效率同時得到適
度的發揮。這裏所說的公平，不是數量上的完全平等，而是權力上的平等、
法律面前的平等、機會上的平等。按勞分配也是公平，分配的公正、合理、公平，可以調動勞動
者的積極性，提高效率，從而實現更高層次的公平。社會保障本質上是壹種國民收入的再分配
，這種分配在某種意義上具有壹定的 "按需分配 "的性質，但必須適度，避免不當的分配
方式助長懶惰。對困難群眾的救助，應以保障最低生活水平為目標
。
社會保險的待遇標準和支付標準應與個人繳費水平和繳費期限掛鉤，體現社會互助的原則，既要切實保障職工的基本生活水平，又要有利於激發廣大
在職職工的積極性。
所謂社會保障的公平與效率的統壹，還應體現在公民享受社會保障的權利與支付
費用的義務是對等的。公民享受社會保障的權利與社會繳費的權利、繳費的水平應該是對等的，不應受到行業、所有制等方面的
限制。在社會保障體系中社會保險是由單位和個人***
同負擔的，從某種意義上說，它是壹種 "強制儲蓄"，對於這種社會保障，我們必須堅持
義務與權利相結合、多儲蓄與多受益相結合的原則。
（3）社會保障制度要法制化，統壹領導，分級管理。
社會保障法制化意味著社會保障制度的統壹，意味著社會成員平等地享有社會保障的權力和
機會，同時也為社會保障的具體操作提供了法律依據。我國社會保障制度改革
必須建立統壹領導、分級管理、社會化管理為主的管理體制。社會主義市場經濟
經濟需要壹個可以自由流動的人才市場，這就決定了我國的社會保障制度必須是統壹的，
不能按行業、地區劃分。社會保障的立法權應屬於全國人民代表大會。
要統壹社會保障的基本政策和制度，逐步建立全國統壹的社會保障管理機構和各級分支機構，社會保障的具體制度制定和管理由各級社會保障部門負責。依托基層政權組織，形成社會化的社會保障網絡體系。把目前各部門、各單位分散管理逐步轉變為
統壹的社會化管理，把目前各單位承擔的社會保障事務性工作轉變為社會化服務。
社會保險是國民收入再分配的壹種形式，它以財政為後盾，但社會保障資金與財政
政府資金又有著本質的區別，其資金的使用不能與壹般財政資金混用，必須實行基金的管
理，堅持專款專用。因為是政府行為，所有收支都要納入全國社會保障預算，
結余資金投資於風險最小的國債，使其保值增值，不得直接用於彌補財政赤字
字或風險投資。基金出現赤字時，經人民代表大會批準，可以向財政借款解決
。
（4）適應我國二元經濟的現狀，采取兩條腿走路的方針。
改革和完善我國的社會保障制度，必須從我國二元經濟的現實出發，我國現有的社
會保障，壹方面是國有單位職工享有的很高的保障和福利，另壹方面是廣大農村
民的養老、醫療等基本保障幾乎完全依靠個人和家庭。可以說是壹個 "瘸腿 "巨
人，壹條腿很長，另壹條腿很短，雖然從長遠看，我們必須建立統壹的社會保障體系
，但在現階段應從實際出發，堅持兩條腿走路的方針，壹方面要改革和完善包括城鎮職工整個
體在內的社會保險制度。
壹方面，改革和完善包括城鎮全體
體勞動者在內的社會保險制度，另壹方面，逐步建立農村社會保險制度。
二、我國社會保障制度的基本構想
從各國的經驗和我國過去的實踐來看，社會保障制度可以分為三個不同的層次，
每個層次都有不同的目標，不同的保障對象，不同的資金來源和管理方式。
第壹個層次是社會救助，是國家對無生活來源、無家庭依靠、喪失勞動能力的人以及收入低於最低生活保障標準的個人和家庭提供的壹種無償援助，這是最低層次的社會
保障，壹般來說，數量不多，隨著經濟的發展，數量應該減少。這是壹種無償的社會保障，體現了國家和全體納稅人對弱者無私的社會救助，當然，這種
社會救助只能針對最低生活需要。其資金來源是各級政府的財政支出。
第二個層次是社會保險，它是社會保障的基本組成部分，覆蓋人群中最重要的部分--全體勞動者，當勞動者在年老、失業、患病、傷殘時，通過社會保險
制度獲得壹定的收入補償，保障基本生活需要。其資金來源壹般是個人和單位****
共同負擔的辦法，參保人所得待遇的高低與他們歷年繳納保險費的多少、時間的長短
呈正相關，體現了社會互助性，也體現了按勞分配的原則。
第三個層次是社會福利，是指國家或國有單位免費或低價向職工提供的壹些服務，
如義務教育、住房補貼、特殊人員優惠政策、實物發放、各種生活補貼等，這是壹種較高層次的社會
保障，也是由國家直接或間接資助的。在我國現階段，這種
社會保障不適合過多地發展。
三、社會保障制度具體操作方案的設計
當前，我國社會保障制度改革的重點是社會保險，即養老、失業和醫療保險，主要
是養老和醫療保險，基金的籌集和個人賬戶的建立是改革的熱點和難點。下面就
我國社會保障制度運行方案談幾點看法。
（1）完善最低生活保障的社會救助制度。
建國以來，我國先後建立了農村五保戶、特困戶、城市貧困戶、救災救濟等針對少數貧困人口的社會救助制度。當前的社會保障制度改革
就是要把這些社會救助制度納入規範化、科學化、法制化的軌道，對收入確實低於最低生活保障標準的個人和家庭給予社會救助。最低生活保障標準的界定應以恩格爾法為依據，根據城鎮、農村以及各地區不同的生活費用標準，制定不同的標準，對收入低於最低生活保障標準的人員進行社會救助。對農村貧困地區的救助，要改變過去
以縣或鄉、村為救助對象的做法，把社會救助落實到個人和家庭。隨著我
國農村經濟的發展，貧困地區並不都是貧困地區，我們可以借鑒國外的做法，每年調整
並公布壹次當地的 "貧困線"，由人均收入低於貧困線的個人和家庭提出救助申請
求。對於喪失勞動能力、需要長期救助的人員，也可簡化申請程序。
（2）建立社會統籌與個人賬戶相結合、覆蓋全體職工的養老保險制度。
我國最終要建立的是覆蓋全體勞動者的養老保險制度，使全體勞動者不分行業、不分所有制、不分城鄉等，在職期間按法定比例繳納養老保險費，退休後按法定水平享受養老金。但是，基於目前城鄉之間、不同所有制之間養老保險水平的巨大差異，只能采取漸進式過渡。在農村，可以先在有條件的地區實行自願參保，起到示範作用，以後再強制參保。當前，最主要的是繼續改革和完善城鎮職工養老
保險制度。
我國的養老保險制度應采取社會統籌與個人賬戶相結合的方式。壹方面，個人領取的養老金數額與過去繳納的養老金數額和工齡密切相關；另壹方面，養老金具有壹定的對等性，不能取出或繼承。只要在工作期間按規定繳納了保險費，就可以領取養老金，直到退休
為止。平均而言，壹個人退休後領取的養老金總額
應該等於個人賬戶中的養老金總額，但不壹定每個人都是這樣，長壽的人領取的養老金總額
會遠遠超過其個人賬戶中的養老金總額，而短壽的人則相反。在基金管理方面
，它是現收現付和部分積累相結合的方式，世界上許多國家都采用這種方式
。
由於養老保險是強制性的全民社會保險，考慮到全民的承受能力，
只能是較低水平的生活保障，養老金應相當於在職職工工資的50%左右。除了
強制性的養老保險外，國家還應鼓勵收入較高的職工參加個人保險，使他們在喪失勞動能力後能保持較高的生活水平。
政府公務員和事業單位職工可按財政撥款比例
為其建立相當於原工資10%左右的補充保險。
養老保險繳費比例的確定，需要經過大量的科學預測和計算，是壹個非常復雜和嚴肅的問題。如果比例過高，會給財政和企業帶來沈重的負擔；如果比例過低，很快就會入不敷出，而過於頻繁的調整又會給職工個人賬戶管理帶來不必要的麻煩，需要
十分慎重。目前，各省、市、自治區自行確定繳費比例，不利於人才流動和建立全國統壹的養老保險制度，應在總結各地經驗的基礎上盡快確定全國統壹的
繳費比例。基金管理可先由各省社會保險部門（尚未建立的可由勞動部門）負責，但必須建立社會保險預算，並納入財政監督。基金只能用於支付職工的養老金，余額
購買國債，不得挪作他用。
養老保險費可由個人和單位各負擔壹半，沒有單位的自謀職業者
應自行負擔全部費用。
由於繳費水平與今後領取水平相關，相信大多數職工都會
積極繳費，這對征管工作是有利的。
對於參加工作多年、繳納個人養老保險費時間短、年限少、面臨退休時間很
快的中年職工，應制定相應的過渡辦法。可以采取新老辦法相結合的方式，在退休時，
繳費前的工齡按照老辦法計算養老金，繳費後的工齡按照新辦法計算養老保險待遇。
例如，標準繳費年限為30年，職工繳費前工齡為20年，退休後按老辦法計算的養老金為2/3，其余1/3按養老保險個人賬戶資金數額計算。
力爭到本世紀末，基本建立覆蓋全體城鎮職工、權利與義務相對應、管理服務社會化的養老保險制度。
（3）失業保險制度覆蓋全體職工，個人和單位
負擔相當。
失業保險基金應實行社會統籌。原則是以收定支、略有儲備。為了簡化
管理，可以對所有就業人員實行統壹的繳費率。參加失業保險的職工，不願意
中斷就業，失業前累計工作滿壹年的，在辦理失業保險登記後，可以按照規定領取失業保險金。
失業保險金的發放期限根據失業前工作時間的長短分為不同檔次，失業保險金發放期滿後轉為社會救濟金。
失業保險金的發放是壹項政策性很強的工作，過高的發放水平和過長的發放時間，必然會導致
壹批人寧願選擇不就業，這在西方國家並不少見。在我們這樣壹個發展中國家，
必須避免這種養懶漢的現象。因此，失業保險金的水平應低於勞動者的最低工資水平
，支付期限最長不應超過24個月。
（4）建立城鄉有別、社會統籌與個人賬戶相結合的醫療保險制度。
從我國的實際情況來看，建立城鄉統壹的醫療保險制度在若幹年內還不具備可能性
。因此，我們認為，改革的目標也應該定位在完善城鄉各自不同的醫療保障制度上。
城鄉醫療保險制度改革從1995年1月開始在部分城市進行試點，主要內容如下
醫療保險費用由國家和個人****。職工個人繳納的醫療保險費（約占工資的1%）和用人單位為職工繳納的醫療保險費的50%記入個人賬戶，其余部分
作為社會統籌。醫療費用首先從個人賬戶中支付，不足時，個人支付壹小部分，社會
繳費基金支付大部分。通過試點，我們發現在方案設計上存在壹些問題：
（1）個人賬戶與社會統籌的關系沒有擺正，醫療費用先從個人賬戶支付，多余的
由統籌解決，這就形成了壹種逆向調節機制，個人賬戶節余越多，個人負擔的
醫療費用也就越多，節余的醫療費用少了，占便宜的也就多了
（2）個人賬戶與社會統籌的關系沒有擺正。因此，在試點地區，大家普遍采取的 "對策 "是從個人賬戶中支出全
家的錢，使得社會基金嚴重超支，而個人賬戶卻有較大的
節余。
（2）醫療改革滯後，沒有建立鼓勵降低醫療費用的機制，反而是醫療費用尤其是
藥品費用越高，醫院的利潤越大。因此，改革試點並沒有有效解決醫療費用逐年上漲的問題。
針對試點過程中出現的問題，我們設計了個人賬戶和社會保險相結合的醫療保險制度
，在總體框架不變、個人和單位繳費比例不變的情況下，重新調整了個人負擔部分與社會保險的關系
，建立了促進醫療機構降低成本的激勵機制。具體有以下幾點：
（1）個人工資的1%進入醫療保險個人賬戶，單位繳納的醫療保險費也按個人工資的1%記入個人賬戶，其余進入社會統籌。醫療費用的報銷，醫保範圍內
由社會統籌報銷，醫保範圍外由個人賬戶支付，超出部分自理。這裏的關鍵
是要建立嚴格合理的醫保範圍，只有那些真正必需的檢查、治療和藥品才能納入醫保範圍，比如有些藥品既有國產的，也有進口的，進口藥就不能納入醫保範圍，住院只有普通病房才納入醫保範圍，高級病房則要由個人賬戶支付，或者由個人賬戶支付。住院只有普通病房可以報銷，而高級病房的住院費用必須由個人賬戶或個人自付
。這樣就建立了個人約束機制，限制過高的醫療費用。個人賬戶余額
可按略高於銀行活期存款的利率計息，但職工不得支取或繼承。
（2）醫療保險基金由財政部門直接管理改為衛生部門管理，財政部門監督。建立促進醫療費用節約使用的機制。這樣，作為醫療機構的壹把手，
衛生部門將積極推進醫療體制改革，改變目前醫院靠開 "大處方 "賺錢的狀況；
衛生部門是醫藥管理的內行，他們既能及時準確地調整醫保報銷範圍
，又能有效地監管醫保基金，財政部門
促進醫療費用的節約使用。
衛生部門是醫療管理的行家裏手，能夠及時準確地調整醫保報銷範圍，通過審處方、查病例等方式，有效監督醫療費用的使用，杜絕 "壹人醫保、全家吃藥 "的現象。
要繼續加強農村合作醫療網絡建設，解決農村群眾最基本的醫療需求。
有條件的地區可逐步建立類似城鎮的醫療保險制度。
（五）開征社會保障稅，建立社會保障基金。
目前世界各國提高社會保險費壹般有兩種方式：壹是由社會保險經辦機構根據
各項社會保險項目分別制定保險費率，分別征收，資金來源獨立，專款專用。
這種
方式能準確反映各項目收支情況，但互助性差，收費程序復雜，不利於降低
保險成本。二是將多個社會保險項目的費率合並，由國稅部門統壹征收，所籌集的
資金可以在各個社會保險項目之間調劑使用，這種方法利用了個人所得稅的征收程序，
既有利於降低征收成本，又能保證保險基金及時入庫。目前，大多數國家都采用了第二種方式，優勢明顯
。
我國社會保險費的征收，最終也應通過開征社會保險稅，使這壹政府行為更
規範、更有效率。具體稅目可以逐步擴大，首先要開征養老保險稅和失業
職業保險稅。社會保險稅的征收也應采取由用人單位代扣代繳的辦法，與個人所得稅的
征收相配合，以利於降低成本，提高效率。這也有利於社會保險基金的財務管理。
（六）建立統壹的管理機構，實現社會保險制度服務的社會化。
建立統壹的社會保障管理機構，是政府的行政管理部門，負責根據社會保障法律的規定，制定具體的法規、政策和實施辦法，組織實施社會保障工作
。該
部門的主要職能是：管理社會保障檔案和個人賬戶號碼，按規定及時、準確地發放社會保障
金，確保社會保障資金的合法使用和安全運行。
（六）負責社會保險基金的管理和監督，編制社會保險基金預決算報告，受理社會保險咨詢、投訴和爭議。
（7）編制社會保障預算，確保社會保障資金的合理使用和保值增值。
社會保險是國家通過法律的形式強制實施的壹種保障制度，其最終責任在國家，
社會保險基金的籌集和使用是壹種國民收入的再分配，社會保障基金壹旦出現赤字
的話，最終要由政府來承擔。因此，作為在政府權利基礎上組織起來的基金運作，應該在國家
財政收支中體現出來，絕大多數建立了社會保障制度的國家正是這樣做的。我國
可以在目前由經常性預算和建設性預算構成的復合預算基礎上，增加社會保障預算
，將社會保障的全部收支納入社會保障預算統壹核算、統壹管理。
社會保障基金是廣大勞動者在喪失勞動能力或失去工作崗位後的最後保障，也是維護
社會安全穩定的資金保障，因此，社會保險基金的管理必須堅持謹慎原則，基金的保值增值
必須規避風險。在正常的市場經濟條件下，可以說投資收益率越高，
風險越大。社會保險基金結余的使用，只能投資於購買國庫券、國債，不能
為了追求資本增值而將其轉為風險投資。