關鍵詞:表現形式原因對策
壹、“上有政策，下有對策”的定義
什麽是政策領導力？具體來說，所謂政策，壹般是指政黨、政府或團體為實現既定路線、目標和任務，動員或約束社會力量所采用的戰略原則和行動準則。而領導力是指個體領導者(或領導群體)通過說服或榜樣激勵某壹群體，以達到領導者自身和追隨者相同目標的過程。
在我看來，政策領導力是在政策的引導、規範、管理和控制下，能夠使人們自覺調整行為，滿足政策要求，實現預期政策目標的強大領導力量。
政策領導力是壹種強大的領導力量，包括影響力、執行力和有效性。影響力是指領導者根據政策的要求，有效地影響和改變領導者的心理和行為，並以其身份和人格特征對組織產生長期影響的能力。影響力是政策領導力的基礎。只有在強有力的影響下，人們才有可能按照政策的要求開展相關活動，實現組織目標。
執行力是指政策執行者通過壹定的組織形式，將政策意識形態的內容轉化為實際效果，運用各種政策資源，解釋和實施服務宣傳等行動，從而實現既定政策目標的能力。執行力是政策領導力的核心。不落實，政策就成了壹句空話。只有將政策付諸實踐，才能充分發揮政策領導的作用，保證政策目標的實現。
有效性是指領導者在領導活動中發揮有利作用時實施領導行為的能力、工作狀態和取得有效結果的能力。有效性是政策領導力的保證，是衡量領導力程度的重要尺度，是推動政策改進的重要力量。
影響力、執行力和有效性密不可分，貫穿於政策領導的全過程。在這三種力量的共同作用下，政策領導才能實現良性運行。
“上有政策，下有對策”本質上是把上級政策肢解曲解為己用，實現狹隘的地方部門利益，甚至個人利益。本質上是壹種消極的政策適應，是對原有政策的背離。
二是“上有政策，下有對策”現象的表現
當前，“上有政策，下有對策”的現象在現實中各有不同，具體表現為六種情況:對中央推動科學發展重大決策部署的“替代性”執行、“選擇性”執行、“附加性”執行、“象征性”執行、“欺騙性”執行、“對抗性”執行。
第壹，“另類”執行上級政策。
壹些地方表面上出臺了落實上級政策的措施，實際上卻實施了與之相悖的方案，使得上級政策失效。比如，為了控制房價過快上漲，國家多次推出各種措施，但面對頻繁的紅燈，壹些地方政府不是想著如何降溫，而是采取各種方法“拆除宏觀調控政策”，企圖蒙混過關。有的采用“混淆法”。同壹個城市的房價，這個部門說漲了，那個部門說跌了。他們用不同的統計口徑，尋找能證明其控制成果的“政績”，並大肆宣傳。有的有選擇地發布數據，向社會發布壹些無關的控制數據。至於城市存量土地，有多少土地被開發商囤積，有多少逾期開發對房地產走勢至關重要，則諱莫如深；有的采取“虛轉實”的方式，中央調控政策越來越清晰細化。相反，壹些地方政府出臺的“實施細則”操作性不強，沒有檢查考核標準。宏觀調控的實施在壹些地方已經成為壹個從會議到會議，從政策到政策，從文件到文件的過程。
二是“選擇性”執行上級政策。
壹些地方政府在執行上級政策時故意曲解政策精神和內容，選擇政策中對本地區、本部門乃至執行者有利的部分去執行，斷章取義，各取所需。比如，壹些地方政府在實施煤炭生產政策時，註重煤炭開采帶來的經濟效益、煤炭開采經濟帶來的政績以及煤炭開采經濟對地方財政的貢獻，這些政策執行到位。但與此同時，煤礦生產政策要求地方政府合理利用礦產資源，防止亂采濫挖，保護環境，重視人員的安全培訓。由於經濟效益不明顯，得不到高管的重視，有的地方甚至置之不理，導致資源枯竭、礦難頻發，影響了國家和平、經濟發展、社會和諧和人民穩定。
三是“象征性”執行上級政策。
有些地方在執行上級政策的過程中，“不求神的相似，只求形似”。表面上是不折不扣地執行政策，實際上是“修改”上級政策，“先上車，後買票”，甚至置若罔聞，上車不買票，造成既成事實。比如國家安全生產法要求所有煤礦證照齊全，要求各地監管部門嚴格審批證照，加大檢查力度，杜絕無證開采。然而，許多發生礦難的煤礦被發現證照不全、無證經營或壹證多井，或以資源整合的名義保留本應關閉的礦井，煤礦企業甚至以礦井整合代替資源整合。這說明當地政府的監管部門沒有很好地履行檢查監督職責，甚至和礦主壹起作弊，以應付上級的檢查。無數血淋淋的教訓表明，礦難頻發的罪魁禍首就是當面執行上級安全生產監管政策，背後令行禁止。
第四，“追加”執行上級政策。
地方政府或部門，應根據本地區、本部門的實際情況，對國家相關政策和法律法規的原則性規定進行細化，使其在執行過程中更具可操作性，更好地為人民服務。然而，壹些地方政府出臺的“紅頭文件”卻是與中央政策相悖的“地方政策”，摻雜著個人利益。某市政府曾發文規定，固定資產投資5000萬元以上依法註冊的法定代表人或年納稅500萬元以上的企業法定代表人，可享受“超國民待遇”:車輛違章不受處罰，子女上學自由擇校，娛樂場所消費不受公安機關檢查；2006年，某市政府辦公室用壹張“紅頭文件”推廣某白酒品牌，要求今後全市所有公務接待都要用這個牌子，完成任務的單位獎勵10%，沒有完成的要通報批評...
五是“欺詐”執行上級政策。
壹些地方政府打著發展和保護支柱產業的旗號，表面上想加強監管，暗地裏卻為非法礦主和環評不達標企業“開綠燈”、發“通行證”，充當代理人，縱容非法煤礦和汙染企業生產經營，造成“有法不依”、“腸梗阻”現象。盡管黨和政府近年來做出了巨大努力，多次要求關閉不合標準的小煤礦，但由於壹些地方幹部的口是心非，這壹計劃的實施大打折扣。2006年6月25日，雲南省曲靖市富源縣昌源煤礦瓦斯爆炸事件暴露了地方政府的監管問題。這是壹個已經被煤礦監察局和雲南省政府關閉的礦井，卻被偷排，以置換的名義保存，繼續生產，造成了特別重大的事故。
第六，“對抗性”執行上級政策。
還有壹些地方公然無視上級政策，壹意孤行，拒不執行國家政策法規。如2002年常州某大型鋼鐵聯合項目建設過程中，當地政府及當地相關行政管理部門違反國家相關法律法規，公然越權審批項目，對企業的違法行為視而不見。該公司在未取得環保部門批準的環境影響報告書的情況下開工建設，違反了土地管理法，在未取得合法征地批準文件的情況下開工建設。再如，2003年至2006年，某市政府及相關部門違反土地利用總體規劃和城市總體規劃，非法批準征用14877畝集體土地建設大學園區。有關部門上報國務院同意責令該市糾正違法用地行為後，該市不僅不進行整改，還公然擴大違法占地。
第三，“上有政策，下有對策”現象的原因分析
(壹)行政決策體制不科學，導致政策制定出現問題。
總體上看，我國行政決策體系已有完整的框架，但科學化程度不高，政策制定缺乏科學性和可行性，主要表現在以下幾個方面:
1，科學的決策體系還沒有真正建立起來。
實踐中，作為決策中樞系統的各級黨委、政府和人大的決策權、職責和範圍劃分仍不明確，關系沒有完全理順，人大和政府的決策潛力沒有得到充分發揮。而各級政府建立的由信息、參謀、決策、監督組成的決策系統，並沒有真正發揮其分工協作、密切配合、科學決策的作用。行政決策不註重信息的收集、加工和利用，造成信息閉塞，即使獲得壹些信息，也不準確、不真實、不及時。決策研究機構在各級黨政部門的權威地位不夠高，作用沒有充分發揮。他們充當秘書而不研究決策，這是壹個嚴重的現象。而體制外的政策研究咨詢機構發展緩慢，數量少，功能弱，未能真正在政府決策中發揮應有的作用[1]。
2.行政決策程序不規範。
目前，我國行政決策尚未建立嚴格的程序和完整的規範。很多政府部門和基層行政決策往往不經過紮實的調查、認真的分析、充分的討論和細致的論證，行政首長“拍腦袋做決定，拍胸脯表明決心，拍屁股推責任”，缺乏決策民主。因此，主觀決策、重復決策和錯誤決策時有發生[2]。
3.行政決策缺乏科學的手段和技術。
壹些地方和部門領導依靠傳統的經驗決策方法，忽視吸收與社會發展同步的科學決策理論和技術，不願意學習和運用先進的現代決策理論、決策手段和決策技術，導致決策方法簡單、決策手段拙劣，阻礙和影響了決策的科學化水平[3]。
4.缺乏科學的決策責任制。
行政決策者在決策過程中的偏差行為很大程度上源於責任的弱化，根本原因在於缺乏科學有效的決策責任制度。壹是決策權與決策責任相分離，決策的成敗與決策者個人榮辱得失、升遷降職沒有直接的必然聯系；二是決策責任主體不明確。所謂“集體決策，集體負責”，往往產生“責任擴散效應”，犯錯後沒有人承擔實際責任；三是決策失誤問責不嚴，“交學費”常被作為逃避問責的“護身符”[3]。
(2)行政執行制度上的缺陷成為“上有政策，下有對策”行為的滋生地。
執行是使既定決策目標得以實現的動態過程。合理的執行機制是政策有效執行的必要條件。目前，我國政府執行機制的缺陷是“上有政策，下有對策”行為的關鍵原因
1，政策執行中壹些具體環節的“偏差”導致政策執行不力。
政策執行中的任何失誤或不足都會影響政策的正確執行。從實際表現來看，政策執行中的“偏差”往往體現在以下幾個方面:
(1)政策宣傳缺陷。開展政策宣傳以獲得政策對象的支持是政策順利實施的重要保證。在政策執行過程中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳失誤。目前，我國政府公共政策的溝通渠道不暢，缺乏壹定的信息反饋機制，在宣傳過程中阻礙和扭曲了公共政策，嚴重影響了公共政策的有效實施。政策宣傳有時會出現矛盾，會導致政策實施者和政策對象產生誤解，最後讓政策實施者無所適從。
(2)政策執行的信息溝通機制不完善。信息溝通機制的不完善嚴重阻礙了政策執行過程中的信息交流。政策執行缺乏信息反饋機制，政策執行具有盲目性，政策評估缺乏依據，政策效果難以認定。因此，在政策執行過程中，信息渠道不暢，信息溝通失靈，難免“上有政策，下有對策”[4]。
(3)指揮能力差，缺乏協調。指揮是執行政策的重要環節。指揮不力的現象表現為:壹、軟弱。指由於某些政策執行者缺乏授權而導致政策不執行或被動執行的結果。二是政治部門多，指揮首長多。指揮要求集中統壹，即下級只能接受上級的命令。上面人頭多，下面必然無事可做。第三，缺乏協調。壹般政策是多目標的，必須由各個部門和執行者合作完成。缺乏協調的政策執行會降低政策執行的整體效果[5]。
(4)缺乏政策執行的評估機制。壹個好的政策評估體系可以優化政策運行的過程，從而防止政策執行受阻，促進政策目標的順利實現。目前，中國的政策評估機制並不科學。壹方面，評價的動機是惡劣的，要麽是把評價作為炫耀工作業績、謀取功名的手段，要麽是利用評價掩蓋政策執行失誤、推卸責任。另壹方面，缺乏正確的評價標準和方法。政策評估傾向於用價值判斷代替事實分析，用定性結論代替定量結論。評估結果難以作為政策執行的考核依據，難以及時識別“上有政策，下有對策”。
2.政府執行力弱化。
政府執行力壹般是指政府組織為實現戰略目標和任務，依法使用、調度和控制各種公共資源，執行國家政策、法律法規和上級的指示、決定、決議的能力。政府執行力是壹種“合力”，政府執行力各要素的優化組合是形成高效執行力的關鍵。執行力弱，就難以保證政令暢通，就會出現“上有政策，下有對策”的現象。
政府執行力的弱化主要表現在以下幾個方面:
(1)政策本身就有漏洞。影響政府執行力的前提是政策本身是否科學。“上有政策，下有對策”的現象必須有壹個前提，即政策本身存在缺陷和漏洞。
第壹，政策缺乏合理性。政策本身缺乏合理性首先表現在政策的針對性不強。政策規定的內容不反映客觀實際，政策規定的行為不符合客觀事物的發展規律。在政策沒有針對性的情況下，政策行為準則與客觀現實會產生強烈的沖突，使政策執行失去實踐基礎。政策本身不合理的第二個表現是政策目標的不合理。有的目標設定過高，政策執行容易受到現實條件和政策資源的制約，也會導致“上有政策，下有對策”[6](P172)。
第二，政策缺乏明確性。政策缺乏明確性主要表現在政策目標錯誤或模糊，政策內容混亂，政策活動主體的職權和責任界定不科學。含糊不清的政策制定可能給政策執行者理解政策目標和內容帶來困難，並可能為執行者提供歪曲或曲解政策的機會。
第三，政策缺乏協調。從現實政策來看，政策缺乏協調性主要表現在:壹是政策體系不配套。新舊政策缺乏連續性，政策層面相互脫節，政策之間的目標、內容、效果相互沖突。壹方面給政策執行帶來困難，同時也為執行者尋找“對策”打開了方便之門。第二，政策多。部門和機構多，造成政策打架和矛盾，使得政策執行機構和執行者無法達成壹致，也為鉆政策空子提供了機會[6](P175)。
第四，政策缺乏穩定性和連續性。有些地方和部門，領導經常換，政策也跟著變。有人保政策，有人取利益，政策多變，政策缺乏基本的穩定性和連續性。這就容易造成“上有政策，下有對策”的現象。
(2)執行人的利益需求和能力缺陷導致偏差。
第壹，行政主體的利益需求存在行為偏差。政策實施者的自利需求和行為傾向影響著公共政策的有效實施。由於政策實施者成本收益預期較低，或者相對剝奪了比較收益，壹些政策實施者根據自己的理解和需要，附加了壹些原本政策目標中沒有的內容，搞“土政策”。特別是當公共政策本身與政策實施者的利益發生沖突時，壹些政策實施者會尋找政策替代品，或者故意曲解原有政策內容，任意變通甚至“硬拖”，搞“上有政策，下有對策”，導致政策目標無法實現，公共政策無法實施[6](P187)。
二是執行主體的認知缺陷。政策執行者對公共政策的認可態度在很大程度上決定了政策執行的有效性。執行者如果認識不夠、理解不清，就很難正確、全面地執行公共政策。在政策溝通過程中，語言使用不當或語言晦澀也造成了政策執行主體在政策認知上的梗阻[6]。
第三，執行人員素質不高。在市場經濟條件下，首先，行政人員不熟悉市場經濟條件下的發展規律，缺乏政府管理的新知識。其次，他們的思維方式與現代社會的要求差距很大。由於長期受傳統觀念的教育，他們形成了計劃經濟體制下僵化的思維模式，會阻礙執行者準確執行政策[7]。最後是政策實施者的職業道德素質因素。在執行政策的具體過程中，政策執行者壹般擁有對政策的“初始解釋權”。如果政策執行者缺乏職業道德，在思想上形成拜金主義、功利主義、本位主義，那麽必然會選擇“上有政策，下有對策”的執行方式，趨利避害[8]。
(3)缺乏實施資源。
政策執行所需的資源是否完全具備，是政策順利執行的關鍵。實施資源包括政策資源、人力資源、財力資源、信息資源等。
第壹，政策資源包括完成政策所需的各種成本和條件。政策是資源已經成為人們的常識，但在充分利用政策資源方面存在差距。有些地方政府政策執行不到位，執行不徹底，白白浪費了這寶貴的資源。壹些地方政府在宣傳政策時“缺斤短兩”，馬馬虎虎，或者發個文件，召開個會議，就算完成任務，也流於形式，浮於表面。
第二，人力資源是指高素質的政策執行者。政策實施者的素質要求側重於專業的管理知識、技能和實踐經驗，要求有較強的政策理解能力和政策的分步實施能力。在我國，雖然行政機關人浮於事的現象十分嚴重，但優秀高素質的公務員卻十分稀缺。
第三，財力是政策實施者在政策實施活動中，為保證政策實施的必要支出而投入的資金。中國正處於政治、經濟、文化不發達的社會轉型時期，執行經費不足壹直是阻礙公共政策執行的重要因素。
第四，信息資源包括政策內容、實施方法以及高管應熟悉的其他相關事項。暢通的信息渠道和來源是政策有效實施的必要條件。由於我國政府機構設置不合理、運轉不規範、不協調，政府機構辦公設備不同程度的落後和陳舊，政策執行者的信息渠道不暢，壹些地方特別是經濟欠發達地區存在信息來源不足的現象。這使得政策實施者無法制定可行的行動計劃，也無法對政策實施過程實施必要的控制，導致政策實施出現失誤或困難。
(4)缺乏執行文化。
作為行政主體，地方政府應該構建靈活高效的行政文化。只有積極培育政府執行力文化，才能不斷強化政府執行力的理念和意識，提高政府執行力的能力和水平。目前，我國很多地方政府缺乏“快速反應，立即行動”的執行文化，拖拖拉拉，互相推諉，不執行中央的政策，隨意變通。
(3)碎片化的行政監管體制為“上有政策，下有對策”行為的出現提供了條件。
經過幾十年的發展，我國的行政監督制度已經形成了壹套具有自身特色的制度。但與此同時，行政監督制度仍存在壹系列缺陷，導致行政機關在具體運作中出現多政不暢等諸多現象，為行政執行機關和人員“上有政策，下有對策”的行為提供了條件。從我國行政監督的現狀來看，監督機制不完善主要表現在以下幾個方面:
1，行政監督體系整體功能不強，監督力量不足。
在監督實踐中，由於尚未理順政府機關內外各類監督的關系，各類監督主體存在監督權限、方式、程序、範圍不明確，相互之間缺乏聯系和溝通等問題，往往各自為政，尚未形成嚴格有序、分工合理、協調互動、高效運轉的有機整體。因此，監管工作中不可避免地存在“交叉地帶”和“空白地帶”，導致諸多問題，壹些監管部門相互推諉扯皮，造成無人監管的局面。這就削弱了監督的整體有效性，導致監督機制弱化，監督力量不足[9]。
2.行政監督法律法規不健全，監督缺乏可操作性。
行政監督是壹種法律監督。總體來說，法律監管程度較低。壹是壹些重要的監管法律法規缺位。例如，新聞機構和廣大人民群眾進行監督所必需的新聞法和報道法尚未頒布，使監督活動缺乏法律依據；二是現有監管規則措辭籠統不具體，缺乏清晰明確的標準和操作規則，導致監管主體難以準確判斷和及時檢查糾正被監管對象的越軌違規行為[10]。
3.專門的監督機構缺乏應有的地位和必要的獨立性。
在現行的內部行政監督體系中，大部分具有行政監督權的專門機構，如監察部門，都設在政府機構中。在領導體制上，這些部門處於雙重領導之下，既受同級行政機關領導，又受上級業務部門領導，這樣專職監督機構控制更多[11]。
4.管理局地位不高，缺乏監督。
從法律上講，權力機關是最獨立的，其對行政機關的監督應該是最權威的。但實際上，目前人大監督法律地位高，實際地位低，監督工作仍是人大工作的薄弱環節。突出表現在監督機制不健全，力度不夠；手段不配套，深度不夠；監管措施不足；監督制約的法律法規不健全。
5.行政監督重在懲罰性監督，忽視預防性和程序性監督。
行政監督應該是壹項經常性和持續性的活動。長期以來，我們壹直把重點放在懲罰性的事後監督上，把監督的重點放在“事後糾偏”上，忽視了對行政違法行為的事前預防和過程控制。由於事前預防和事中控制的不完善，行政偏差太多[12]。
第四，針對“上有政策，下有對策”現象的對策
(1)加強政策執行中的思想文化建設。
人是壹切社會活動的主體，政策的實施要靠人，包括政策執行者和政策對象。人是物質和精神的統壹體，人的主觀能動性的發揮離不開意識形態的支持。“意識形態是壹組邏輯相關的價值觀和信念，它提供了壹個簡化的世界圖景，並對人們的行動起著指導作用。”價值觀和信念的內化制約機制在某種程度上比其他制約方式更有效，因為道德意識制約和調節著“理性經濟人”的內在思想，進而影響其行為和模式，其作用是根本性的。正因為如此，加強對政策實施者和目標群體的思想教育，就是要加強對他們道德操守的培養，讓政策實施者內心有壹種明辨是非的道德自覺，對政策實施過程中的違規行為有壹種與生俱來的厭惡，避免政策實施因為“理性經濟人”的逐利動機而被扭曲。
加強政策實施者和目標群體的思想教育，需要分別樹立正確的利益觀和政績觀。首先要承認追求個人合理利益的正當性，但同時要認識到利益是壹個矛盾，包括個人利益和共同利益，局部利益和整體利益。對個人利益的追求應以不損害公眾利益為前提，在有沖突的條件下，以公眾利益為優先。
在煤礦安全生產中，保護合法合理的利潤，取締非法所得。使煤礦企業深刻認識到自己不僅是經濟實體，而且對保障職工生命安全和資源合理開發具有社會責任感和道德要求，積極配合國家安全生產政策的實施；各級政府部門要擺脫局部利益部門的狹隘利益，樹立大局觀念，認識到煤礦安全生產事關社會穩定、家庭幸福和政府現象；各級官員要樹立正確的政績觀，把“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”貫穿於政策執行過程，自覺抵制政策執行中的幹擾因素。
(2)完善權力制約體系。
權力尋租導致腐敗，是導致上有政策，下有對策，影響政策執行效果的關鍵因素。懲治權力腐敗是遏制地方“對策”的核心舉措。人類社會的實踐表明，權力是有腐蝕性的，壹切有權力的人都容易濫用權力，這是永恒的經驗。有權力的人使用權力，直到遇到邊界。“所以我們必須用權力來約束權力。由於歷史和認知的原因，我國實行的是中央集權的政治體制，具有“集中力量辦大事”的優勢，但過度集權不利於權力的相互監督。沒有監督，權力就不能作為政策有效執行的保障，甚至成為政策執行的腐蝕劑。
現階段，要完善權力制約機制，首先要合理放權。包括中央和地方政府之間以及同級政府不同部門之間的權力劃分，使之合法化。在責任明確的情況下，加強中央政府對地方政策執行的監督，改變地方政府執行政策的隨意行為；明確劃分政府部門之間的權責範圍，理順立法權、行政權和司法權的關系，完善《NPC行政執行權監督實施細則》。要劃分政策體系的決策、執行和監督部門，相互監督，特別是要提高監督部門的獨立性，保證對政策執行的有力監控。
在政策領域，制約權力不是最終目的，最終目的是用權力保證政策的有效執行，減少執行中的“對策”。只有權力的相互制約，才能從根本上消除權力尋租的空間。權力制約是控制官煤勾結的關鍵。要建立健全官員任免、官員政績考核體系、權力監督等壹整套制度，加大對權力尋租行為的處罰力度，提高腐敗成本，讓權力尋租腐敗者“政治上名譽掃地、經濟上破產、思想上後悔莫及”；規範權力運行，讓官員的權力在“陽光下”運行。從根本上保證政策的執行。
(3)完善科學民主決策制度。
“上有政策，下有對策”的現象當然是因為政策實施者自身的行為，但我們也必須承認，政策本身的問題也是誘發因素。“好的制度可以讓壞人無法胡作非為，壞的制度可以讓好人無法充分做好事，甚至走向彼岸。”合理完備的政策本身減少了政策實施者投機行為的可能性，減少了政策違規帶來的非法收益，同時增加了政策違規的心理成本和被發現的概率，使從政策和對策中獲得的凈收益趨於零甚至為負，消除了“對策”產生的利潤動機。壹項合理的公共政策需要壹個科學民主的決策體系來保證。