生態保護的意義何在？

環境是人類生存和發展的基本前提。環境為我們生存和發展提供了必需的資源和條件。隨著社會經濟的發展，環境問題已經作為壹個不可回避的重要問題提上了各國政府的議事日程。保護環境，減輕環境汙染，遏制生態惡化趨勢，成為政府社會管理的重要任務。對於我們國家，保護環境是我國的壹項基本國策，解決全國突出的環境問題，促進經濟、社會與環境協調發展和實施可持續發展戰略，是政府面臨的重要而又艱巨的任務。壹、我國現階段環境保護政策的政策背景環境問題不是壹個單壹的社會問題，它是與人類社會的政治經濟發展緊密相關的。環境問題在很大程度上是人類社會發展尤其是那種以犧牲環境為代價的發展的必然產物。西方國家已經進入了工業化社會，他們已在償還工業化起步階段以來對環境欠下的債務。我國正在進行社會主義現代化建設，正在經歷從農業社會向工業社會的過渡。我們決不能走西方國家“先汙染，後治理”的老路，而應該提前把環境保護放到壹個重要的位置。這既是歷史的教訓，也是我們面臨的必然選擇，在環境危機日益深化的情況下壹種被動選擇。因為環境問題已成為危害人們健康，制約經濟發展和社會穩定的重要因素。 1、環境汙染問題嚴重汙染問題是人類社會面臨的主要環境問題，它也是人類社會活動的必然產物。雖然經過多年的治理，我國環境汙染加劇的趨勢基本得到控制，但是，環境汙染問題依然相當嚴重。據統計，2004年，全國二氧化硫排放量2254.9萬噸，比2000年增長了15%。在全國七大水系中，根據413個水質監測斷面記錄，只有41.6%的斷面滿足國家地表水三類標準，比2000年下降16.1%，長江、珠江的水質較好，海河、黃河、淮河、遼河、松花江的水質較差，各大淡水湖泊和城市湖泊均受到不同程度的汙染。2004年城市空氣質量41.4%達到二級標準，比2000年的63.5%下降22.1%，*酸雨汙染問題嚴重。城市噪聲擾民較為普遍，7.3%的城市處於嚴重或中度汙染水平。重大汙染事故時有發生，我國進入了壹個環境汙染事故的高發期。這些問題嚴重影響了人們的生產和生活，成為制約我國可持續發展的障礙因素。 2、生態惡化趨勢加劇生態環境是人類生產和生活中與之發生聯系的自然因素的總和，人類的活動必然對這些因素造成或多或少的影響。目前，我國生態環境破壞的範圍在擴大，程度在加劇，危害在加重。土地退化嚴重，全國水土流失面積達367萬平方公裏，約占國土面積的38%，平均每年新增水土流失面積1萬平方公裏，荒漠化土地面積已達262萬平方公裏，並且每年還以2460平方公裏的速度擴展。全國森林面積17491萬公頃，森林覆蓋率18.21%，居世界第130位，人均森林面積列世界第134位，占國土面積32.19%的西北五省（自治區）森林覆蓋率僅為5.86%，亂砍濫伐現象仍屢禁不止。草地退化、沙化和堿化的面積達1.35億公頃，約占草地總面積的三分之壹，並且每年還在以200萬公頃的速度增加。水生態系統失衡，2004年，全國有79個城市缺水，有2340萬人口，1300萬頭大牲畜發生臨時性飲水困難。*生物多樣性銳減，野生動植物豐富區面積不斷減少，亂捕濫獵和亂挖濫采現象屢禁不止。生態環境惡化，嚴重影響和我國經濟社會的協調發展和國家生態環境安全。 3、入世給我國環境保護帶了新挑戰我國在2001年加入世界貿易組織，即通常所謂的入世。入世後，我們在享受權利的同時，還要履行相應的義務。發達國家會要求我們執行與之同樣的高環境標準。[1]因此，WTO的壹些綠色條款，有可能對我國商品出口造成影響，限制了國內那些不符合環境標準商品的出口貿易。這就要求國內企業提高環境保護意識，加大環境保護方面的投入，建立環境管理體系，持續改善環境行為，以提高產品的國際競爭力。但是，高環境標準又會導致產品成本增加，降低產品競爭力，阻礙其產品順利進入國際市場。因此，如何協調高質量環境保護標準與產品成本之間的關系，成為入世後我國環境保護政策面臨的新挑戰。 4、落實科學發展觀重要舉措二、我國當前環境保護政策的主要內容與分析建國後相當壹個時期裏，我們沒有意識到環境問題的重要性，但是環境問題不以人的意誌為轉移。忽視環境保護，人類社會必將為自身的發展而付出代價。隨著環境問題的凸現，國務院於1973年成立了環保領導小組及其辦公室，在全國開始“三廢”治理和環保教育，這是我國環境保護工作的開始。經過20多年的發展，我國的環境保護政策已經形成了壹個完整的體系，它具體包括三大政策八項制度，[2]即“預防為主，防治結合”，“誰汙染，誰治理”，“強化環境管理”這三項政策和“環境影響評價”，“三同時”，“排汙收費”，“環境保護目標責任”，“城市環境綜合整治定量考核”，“排汙申請登記與許可證”，“限期治理”，“集中控制”等八項制度。 1、預防為主，防治結合政策環境保護政策是把環境汙染控制在壹定範圍，通過各種方式達到有效率的汙染水平。[3]因此，預先采取措施，避免或者減少對環境的汙染和破壞，是解決環境問題的最有效率的辦法。中國環境保護的主要目標就是在經濟發展過程中，防止環境汙染的產生和蔓延。其主要措施是：把環境保護納入國家和地方的中長期及年度國民經濟和社會發展計劃；對開發建設項目實行環境影響評價制度和“三同時”制度。 2、誰汙染，誰治理政策從環境經濟學的角度看，環境是壹種稀缺性資源，又是壹種***有資源，為了避免“***有地悲劇”，必須由環境破壞者承擔治理成本。這也是國際上通用的汙染者付費原則的體現，即由汙染者承擔其汙染的責任和費用。其主要措施有：對超過排放標準向大氣、水體等排放汙染物的企事業單位征收超標排汙費，專門用於防治汙染；對嚴重汙染的企事業單位實行限期治理；結合企業技術改造防治工業汙染。 3、強化環境管理政策由於交易成本的存在，外部性無法通過私人市場進行協調而得以解決。[4]解決外部性問題需要依靠政府的作用。汙染是壹種典型的外部行為，因此，政府必須介入環境保護中來，擔當管制者和監督者的角色，與企業壹起進行環境治理。強化環境管理政策的主要目的是通過強化政府和企業的環境治理責任，控制和減少因管理不善帶來的環境汙染和破壞。其主要措施有：逐步建立和完善環境保護法規與標準體系，建立健全各級政府的環境保護機構及國家和地方監測網絡；實行地方各級政府環境目標責任制；對重要城市實行環境綜合整治定量考核。三、政策科學視角下的我國環境保護政策分析我國的環境保護政策不是壹項具體的政策，而是形成的壹個完善的政策體系。下面筆者將從政策科學的角度對現階段我國環境保護政策做出具體分析。 1、在政策目標取向上，重視經濟社會的協調發展。政策目標是政策所希望取得的結果或完成的任務。政策的目標取向決定了在制定政策方案過程中的價值抉擇。環境保護是我國可持續發展戰略的壹個具體要求，也是實現經濟社會協調發展的重要途徑。我國的環境保護政策不僅考慮環境保護目標的需要，同時也註重環境對經濟系統可能造成的負擔。壹般來說，我國環境政策的總體戰略是“環境與經濟協調型”的，而不是“環境優先型”的。這壹特征與我國環境政策的政策背景相壹致，我國正處於“以經濟建設為中心”的社會主義初級階段，在人們生活水平不高的國情下，追求“環境優先”的政策取向是不現實的。 2、在政策主體上，政府是政策的制定主體和執行主體。政策主體是指那些直接或間接地參與政策制定和執行過程的個人或組織。由於各國的社會政治制度、經濟發展狀況、文化傳統等方面的不同，各國的政策制定主體也有所差異。我國在以政府為本位的現實狀況下，政府是社會公***事務的治理主體。我國政府擔當著環境治理的重任，壹些社會團體和企業雖然也參與環境保護事業，但由於環境保護政策已把權力基本上都授予政府，他們所起到的作用是有限的。缺乏多元參與的治理體系，是我國環境保護政策執行效果不理想的重要原因。因為政府理性是有限的，政府在制定和執行環境保護政策方面都有局限性，會面臨決策失誤和執行不力的困境。正是這些局限性為社會團體和個人參與環境保護事業提供了空間。 3、在政策作用點上，註重同時從根源上預防和從後果上治理。我國“防治結合，預防為主”的政策表明環境保護政策既要處理已經出現的後果，更要采取措施預防新的環境問題。預防新的汙染源出現，可以把環境汙染造成的損失控制在最低限度。而對環境汙染的治理則是壹種補救式措施。所以，在具體的環境保護工作中要堅持把預防與治理二者結合起來，更好地發揮環境保護政策的作用，追求理想的政策效果。 4、在政策的實施機制上，管制性手段和誘導性手段相結合。管制性手段是政府直接利用政策幹預環境保護，而誘導性手段是政府借助市場機制誘使企業因符合自身利益而保護環境。目前，管制性手段仍在我國占主導地位，價格、稅收等壹些起到誘導性作用的經濟手段使用得較少。而管制性手段因政府部門和官員的自利行為會呈現“軟化”現象，無法起到應有的作用。所以，從長遠來看，運用經濟手段推進汙染治理市場化進程是壹種必然趨勢。四、我國環境保護政策實施中的問題與政策建議我國的各項環境保護政策在實際工作中得以落實，取得了巨大成績。目前，我國環境汙染已基本得到控制，生態環境惡化的趨勢也得到壹定遏制。這與各項政策的作用是分不開的，這些政策成為國家環境保護部門進行監督管理的有效工具。以2004年為例，據國家環保總局統計，全年***實施環境行政處罰案件數80079件，確定交納排汙費單位73.3萬個，***征收排汙費94.2億元，當年辦理環境設立項目323264個，環境影響評價制度執行率99.3%，“三同時”制度實際執行項目78907個，合格項目76038個，執行合格率95.7%，當年完成限期治理項目數22649項，關停並轉企業13338個。*進入2005年以來，又先後有圓明園湖底防滲工程、河南冶金研究所焦作東方金鋁公司電解鋁技術改造項目等壹批項目因不符合環境影響評價法被叫停，並責令限期整改。近期，因松花江汙染事故國家環保總局局長解振華引咎辭職，掀起了新的“環保風暴”。由上可以看出，我國的環境保護政策的執行力度是較大的。其中，這與黨和政府對環境保護工作的高度重視，以及社會各界環保意識的提高密切相關。但是，我們也應該看到，現行政策在執行過程中也遇到了壹些困難。如何認識這些問題，並對政策做出相應調整，是環境保護政策作用得以發揮的關鍵。首先，有些政策不能適應社會主義市場經濟發展的需要，已經不能解決現實問題。任何公***政策都是在壹定社會環境中生成和發生作用的。如果政策的環境變化，政策也要隨之改變。我國正在經歷由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，而這個轉變就是我國公***政策的客觀政策環境，所有的公***政策都要與這壹轉變相適應，環境保護也是如此。我國從開始實行環境保護以來，制定了大量相關的法律和法規，它們為我國的環境保護提供了客觀法理依據，在我國的環境保護事業中起到了不可或缺的作用。但是，隨著社會經濟的發展，特別是我國社會主義市場經濟體制已經基本建立，社會經濟的運行方式發生了很大轉變，原有的環境保護政策已經不能適應環境保護工作的需要。如“三同時”制度原本是從源頭上解決汙染問題的重要措施。但這些管制性措施帶有明顯的計劃經濟色彩，隨著企業經營機制的轉變，硬的預算約束機制使企業投資於治理汙染設施缺乏利益上的激勵，加上政府企業信息不對稱的影響，企業會采取機會主義行為，著眼於短期效益最大化，而盡可能減少環境方面的投資，從而使“三同時”制度逐步失去應有的效力。其次，有些政策未能充分體現價值規律的要求，在執行過程中偏離了原有的目的。如排汙收費標準應根據汙染物的治理費用和社會損失費用確定，至少不能低於汙染治理成本。但目前的排汙收費標準偏低，僅為治理設施運轉成本的50%左右，某些項目甚至不到汙染治理成本的10%，致使許多企業寧願交納排汙費而不願進行治理。最後，政府在環境保護中的角色定位不合理，弱化了其他治理主體的責任。在我國目前的環境保護工作中，政府仍承擔著主要治理者的角色。據統計，70%以上的環境保護投資是政府或公***投入，而壹些西方市場經濟國家近60%的汙染物消減和控制投資是由私人部門直接支付的。單壹的投資主體造成我國環境治理經費嚴重不足，環境保護政策資源不足，影響了環境保護政策的落實。可持續發展戰略”已為國際社會廣泛接受、認同。世界環境與發展委員會於1987年發表的《我們***同的未來》中對可持續發展定義為：既滿足當代人的需求，又不危及後代人滿足其需求的發展。從社會觀角度，可持續發展主張公平分配，包括發達國家與發展中國家資源的公平分配，當代人和後代人資源的公平分配；從經濟觀角度，可持續發展主張在保護地球上自然系統的基礎上經濟持續增長；從自然觀角度，可持續發展主張人與自然和諧發展。可持續發展主要包括自然資源與生態環境的可持續發展、經濟的可持續發展、社會的可持續發展三個方面，這三個方面是相互影響的綜合體。可持續發展戰略的實施是壹項系統工程，它是對傳統發展模式的挑戰，它謀求建立新的發展模式和消費模式，這意味著壹個國家或地區的經濟發展和社會發展進程要從現在運行的傳統模式轉變到壹個新的模式，它涉及方方面面，各行各業，並存在著錯綜復雜的關系。可持續發展是中國徹底擺脫貧窮、人口、資源和環境困難的唯壹選擇。