北京市西城區衛生局衛生監督所 王嶽
《中華人民***和國食品安全法》由中華人民***和國第十壹屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議於2009年2月28日通過，自2009年6月1日起施行。實施之日起已經實施14年的《中華人民***和國食品衛生法》同時廢止，這意味著中國的食品安全監管進入了壹個新的階段，現通過兩部法律的對比，站在壹名執法人員的角度上，來初步分析壹下《食品安全法》壹部分的改變之處和存在的問題：
壹、《食品安全法》總則中，通過法律的級別給了分段管理壹個明確的身份和職權範圍，除原有農業、衛生、工商、質檢、食藥等部門外，還出現了壹個新的機構――國務院食品安全委員會，以前的工作中，無論是食藥還是工商，在行使協調的權力時，由於各部門之間缺乏統壹的上級部門，會遇到各式各樣的阻力，這個機構的建立，可以避免以前出現的“協調不動”的情況。在《食品安全法》中，不僅要求縣級以上地方人民政府統壹負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，更賦予對食品安全監督管理部門進行評議、考核的權力。相當壹部分監管機構是垂直管理的體系，每年的工作不接受地方政府的考核，這次通過法律明確了地方政府的職責，使地方政府真正有了行使權力的依據，加大了對垂直管理監管機構的約束力。根據權責統壹的原則，在《食品安全法》中也對地方政府及各監管部門不履職或瀆職等行為制定了罰則，第壹次在食品領域的法律法規內提出了在出現重大事故造成嚴重後果時，主要負責人應該引咎辭職的法律強制條文，能夠盡量避免以前出現的“副職和小兵頂雷，正職安頓家屬”的情況。但是在今後工作開展時也面臨著壹些問題，改革時，壹些執法機構不願意取消垂直管理，在不考慮個人待遇的情況下，壹條很重要的原因就是，地方政府在考慮地方經濟增長、稅收、人口就業等因素時，會對執法部門的工作造成壹些阻力，垂直管理這些阻力相對比較小，而歸地方管理這些因素體現的就會十分明顯。現在，法律增加了政府對監管部門的約束力，那麽在沒有重大食品安全事故出現的時候，如何來保障各監管部門的執法力度呢，如何來確保新的法律不會成為地方保護主義的保護傘就成為了壹個很敏感的問題。
二、《食品安全法》與《食品衛生法》比較，食品安全風險監測與評估章節是新增的，這個章節體現了預防為主的思想，吸取了幾次影響極大的食品安全事故的教訓，把監管前置，及早動手，盡量將隱患消除在萌芽階段。這部分的職責基本都在國家各部委手中，可是這部分沒有對應的罰則，給人以“刑不上大夫”的感覺，幾年前藥監系統出現的腐敗事件就是出現在生產前的認證環節，如何避免“肥了專家、富了企業、苦了百姓、抓了貪官、毀了系統”的局面再次上演是很關鍵的，這方面應有更加詳盡的細則來補充。
三、《食品安全法》食品安全標準的章節裏，明確提出了安全標準由衛生部制定，並整合原有各類標準，使以前五花八門的各類標準有了統壹的標簽，可以說是本次立法中壹個亮點。
四、食品生產經營的要求，是食品專業法的核心環節，這部法律的可執行性和完善程度會在這當中體現出來。
《食品安全法》第二十七條對食品生產經營提出了要求，和《食品衛生法》第八條相比，《食品安全法》盡管制定了對生產經營過程的要求，但是在這部法律中卻沒有相應的罰則，使這部分的執法缺乏強制力，呼籲盡快通過制定實施細則來彌補，否則監管在這壹塊就會成為空談。《食品安全法》第二十七條第（十）項規定：用水應當符合國家規定的生活飲用水衛生標準，這條規定如果放在體制改革前不會有太大問題，但是如果按照改革的要求，餐飲服務這壹部分的職能由衛生行政部門移交到食品藥品監督管理局，就會出現壹個新的問題。食品交過去了，但是生活飲用水的監管還在衛生行政部門，那麽餐飲業的用水誰來管的矛盾就顯現出來了，由於水被汙染從而汙染食品造成的事故由誰來處理，這些都是應該盡快協調商定的，否則只會出現推諉的現象。
《食品安全法》第二十八條對禁止生產經營的食品提出了要求，和《食品衛生法》第九條相比，有兩點發生了重大變化，第壹點變化在《食品安全法》中增加了“營養成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品”的要求，從這裏能夠看到當年“大頭娃”事件的影子，在《食品衛生法》第六條的規定裏有“食品應當無毒、無害，符合應當有的營養要求，具有相應的色、香、味等感官性狀”的要求，但實際未列入禁止生產經營的範圍之內，通過壹次事件，使國家認識到了食品的營養不足壹樣會造成重大事故，因此有了這次的改變。第二點變化是，《食品衛生法》第九條第（十）項規定的“為防病等特殊需要，國務院衛生行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府專門規定禁止出售的”在《食品安全法》裏變成了“國家為防病等特殊需要明令禁止生產經營的食品”，能夠制訂禁止生產經營食品的權力被回收集中了，也意味著現行的壹些地方性法規在6月1日之後將不再具有法律效力，只是在今後的工作中還需要進壹步明確“國家”這個概念，這種命令是由國務院食品安全委員會來統壹發布，還是各國務院下屬的國家級行政部門可以根據各自監管環節來各自發布。
在行政許可方面，《食品安全法》體現了對農民的政策傾斜，規定了“農民個人銷售其自產的食用農產品，不需要取得食品流通的許可”，只是在實際工作中會有壹定的困擾，如何認定銷售者是不是農民，以戶口本是不是農村戶口來判定嗎？姑且不論各行政部門有沒有權力去檢查公民的戶口本，在某些鄉鎮內，絕大多數人都是農村戶口，但是不是每個人都務農，例如：農村交易這些東西很多是以家庭為單位，勞力去幹活，老人小孩去賣，這種情況老人和小孩銷售的食品算不算其自產呢？
《食品安全法》裏提出了國家鼓勵實施危害分析與關鍵控制點體系，也就是原來說的HACCP體系，說明了國家希望食品行業進壹步規範化，用意是好的。但是這個體系是不是適合中國的國情，尤其是在餐飲服務領域內，可推行性有多高，是需要實地調研考察的。尤其在法律內還有“認證機構實施跟蹤調查不收取任何費用”的要求，這個是可笑的，目前的認證機構都是第三方公司性質的，是以營利為目的的，讓這些機構去義務勞動，很明顯是不現實的。要想達到法律上這個要求，除非各級政府自己成立公辦的認證機構，由財政統壹撥款開展工作，但是這又和國家精簡機構、政企分開的原則相違背。這條規定適合在不同監管領域根據各自的特點由相對應的監管部門來發文決定，不適合這麽統壹的在法律中進行規定。
從業人員健康體檢方面的要求及處罰，《食品安全法》與《食品衛生法》相比，有了較大的變化，在要求上，安全法去掉了衛生法中“包括病原攜帶者”的講法，以乙型肝炎為例，在臨床醫學和預防醫學的不同角度講，是分為狹義和廣義兩種概念的，如果不能統壹標準，那將給食品監管帶來壹定的隱患，。從罰則上看，《食品安全法》對沒有健康證明的行為沒有罰則，如果不能通過實施細則來彌補，那麽這方面的要求將是壹紙空談。
《食品安全法》對索證的要求比《食品衛生法》詳細了很多，有了明確的要求和罰則，可以說這方面取得了重大的進步，只是對保存的時限過於死板，2年的保存期是否過長值得商榷，尤其是對於壹些小型餐飲業來說壹年以前的進貨記錄有多大的意義，只是接受檢查的擺設。
經歷了“三鹿奶粉事件”後，國家高度重視對食品添加劑的管理，在《食品安全法》中有4條法條都是對食品添加劑的要求，相比《食品衛生法》只有壹句話的要求，新的法律更加的詳細和規範。
對保健食品來說，《食品安全法》的規定也多了壹些，但是還需要進壹步的實施細則來進壹步細化。只是在《食品安全法》這種國家大法的條文中出現了“聲稱”這種非法言法語的詞語，那怕寫成“宣傳、標註”呢，都顯得非常正式，“聲稱”讓人看得哭笑不得。
《食品安全法》規定的召回制度，可以說是中國食品安全監管與國際接軌的壹個重要標誌，從以前的企業自律行為變成了行政部門的強制措施，對加強執法的力度與造成群眾監督的環境有巨大的意義。
對食品廣告的監管內容，在《食品安全法》內也有了規定，對市面上越來越多的組織、明星給食品類商品代言的管理提供了壹定的法律依據，填補了以前法律的空白。
五、在食品檢驗的規定中，接受幾次惡性事故的經驗，明確規定了對食品不得免檢。在日常的抽檢和檢測中，《食品衛生法》規定的是無償采樣，說法比較籠統，而在《食品安全法》中明確了行政部門必須買樣，且不得向商家收取任何費用，檢測所產生的費用由行政部門承擔。這些發條的出臺，壹方面說明政府在減輕企業的負擔，避免為增加收入多次采樣收取檢測費用，另壹方面意味著，如果財政撥款不足或地方政府經濟水平較低的情況下，壹些工作會受到影響，可能出現能不檢就不檢，能少檢就少檢的情況。如何解決這個問題，就不單單是行政部門能力範圍內的了，需要更多的政策扶持。
六、在《食品安全法》內，專有壹章對食品安全事故處置進行了規定，與《食品衛生法》相比，內容多了很多，在法律層面規定了各級部門的職責和處理的程序，明確了CDC在處理這類事件中的職責，解決了多年來由於衛生監督體制改革帶來的職責分工問題。在法律條文中，也明確了要進行責任追究。在《食品安全法》的條文中，提出了“任何單位或者個人不得對食品安全事故隱瞞、謊報、緩報，不得毀滅有關證據”，並由對應的罰則，只是在實際操作中，對於毀滅證據的認定需要明確，例如：壹家人在壹個餐館用晚餐後，夜裏開始出現癥狀，壹起到醫療機構就診，醫療機構按照要求上報，在這種情況下，餐館是不知情的，等到監管人員到達那個餐館時，很可能剩余食品都已經倒掉，餐具已經進行了消毒，證據滅失了。這種局面是非常常見的，那麽在這種情況下，是不是認定商家毀滅證據呢？是以主觀故意為判斷原則還是以實際效果來確定，這是需要在後期的細則或者司法解釋中加以說明的。
七、在監督管理這壹部分內容中，《食品安全法》基本套用了國務院特別規定裏的相關內容，增加了各級各部門能夠對外宣傳公告的權力範圍，避免了“許多人說壹件事，壹個人壹個說法”的局面。與《食品衛生法》相比，《食品安全法》裏少了壹項內容，就是監管人員對生產經營者提供的不違法的技術資料負有保密的義務，這壹條是應該通過法律明確責任的，是對納稅人商業機密的保護。
八、《食品安全法》與《食品衛生法》的法律責任制定上來看，《食品安全法》套用了國務院特別規定的模式，提高了處罰的金額底線，提出了了行政處分的級別，並且明確了出現事故後，肇事單位的主要負責人在壹定時限內不得再從事食品安全的管理工作。《食品安全法》法律責任的制定上最大的特色在於第九十六條和第九十七條的規定，給了消費者受到損失後索賠的額度依據和優先接到民事賠償的權益，充分體現了中國法律人性化的壹面。但是在《食品安全法》的罰則中也存在著壹些待解釋和解決的問題，壹部分法定要求沒有制訂罰則，如從業人員沒有健康證明、食品生產經營過程不符合法定要求等，與《食品衛生法》相比出現食物中毒事件後的處罰在《食品安全法》中沒有單獨列出，有待相關的部門對法條中“情節嚴重”的概念進行解釋，以便開展工作。《食品衛生法》的罰則中，只有有違法所得和沒有違法所得兩種情況，根據衛生部的部門規章，將無法取得證據的情況列入無違法所得的範圍內，操作起來相對簡單。而在《食品安全法》第八十四、八十五、八十六條中，出現了違法所得和貨值兩個概念，這兩個概念如何區分，如何界定也需要明確，安全法的罰則中是以貨值來確定處罰額度的，在實際工作中會遇到壹些問題，舉幾個事例：1、某個企業被檢查出違法行為，涉案金額非常高遠超過法律規定的壹萬元的那條標準線，企業老板為降低處罰額度，估計隱藏甚至燒毀帳本、帳目等重要證據，行政部門明知道涉案金額很高，但是就是無法取證，這種情況下如何操作？2、很多個體的小型餐飲業，從業人員文化素質很低，根本沒有帳本，也不會記帳，說不出來違法所得或者貨值是多少，最後如何定論？3、壹個高檔海鮮酒樓有壹袋味精超過保質期了，用了半袋，由於對每道菜來說，味精使用量是很低的，半袋味精可能能做幾十甚至上百道菜，用這個味精的廚師根本不可能完整的記憶他這壹段時間都做過什麽菜，更不可能統計出那些菜壹***賣了多少錢，這時候貨值如果確定，怎麽開展處罰？《食品安全法》第八十七、八十八、九十壹條中，規定的都是給予警告，拒不改正的再進行罰款的行政處罰，這種規定可以視為是教育與處罰相結合，給管理相對人改正的機會，但是在實際操作中很可能出現這種情況：行政部門第壹次去檢查，發現該單位進貨時未查驗許可證和相關證明文件，於是取證給了警告的處罰，在第二次檢查中發現商家查驗了，那麽就說明它改正了，不需要進行罰款的行政處罰了，而時隔二個月第三次檢查發現這個管理相對人又出現第壹次檢查時的問題了，這時候，行政部門按照法律規定，只能再給這個管理相對人壹次警告，那麽管理相對人就會利用法律的空檔，與行政部門來回周旋，問題得不到根本的解決。
九、在《食品安全法》的附則中，對法內壹部分名詞進行了解釋，新提出來了食品安全的定義，以及食物中毒、食源性疾病和食品安全事故的概念，衛生部原來對食物中毒的定義是：食物中毒是指人攝人了含有生物性、化學性有毒有害物質後或把有毒有害物質當作食物攝入後所出現的而非傳染性的急性或亞急性疾病，屬於食源性疾病的範疇。與原來衛生部對食物中毒的定義對比，《食品安全法》中的定義去掉了“非傳染性”的概念，並且把食物中毒與食源性疾病提到了並列的高度，概念定義的變化會對工作開展有很大影響，如果進壹步解釋這些名詞是當務之急。《食品安全法》中，把監管範圍分為食品生產和加工、食品流通和餐飲服務，但是在解釋當中並沒有對這分段管理的名詞進行解釋，這對今後各部門如何界定自己的工作範圍會造成壹定影響。
綜上所述，《食品安全法》的出臺，體現了我國對加大食品安全工作監管的決心，通過這部法律彌補了壹部分時代前進事物更新而帶來的法律空白，明確了在食品監管各環節中各級各部門的職責。同時，這部法律急需制定與它配套的實施細則和各部門的部門規章，並由相關部門出臺它的司法解釋，完善法律體系，增強可執行性，切實起到增強食品安全監管的作用。